企业环境“新常态”：破而后立 实践走在争议前

自贸区的金融期待

以开放促改革，始终是一条比较清晰的路线图。金融改革必须为实体经济服务，所以它是辅助性的；但是它的改革远落后于实体经济改革，成了所有改革的短板，所以对短板的改革，哪怕只是一小步，都吸足了市场眼球。

在评价自贸区改革成效之前，不妨先回顾一下去年自贸区成立之前所提出的改革蓝图。概括而言，上海自贸区改革主要基于以下六大方面：政府职能转变;关于外资准入的负面清单管理;放松对大服务业的管制;在发展在岸贸易、转口贸易的基础上拓展期货贸易、离岸贸易;尝试金融放开和创新;探索实行适应国际竞争环境下的新法律法规，同时实现政府在竞争中的中立。因此，上海自贸区的改革从一开始就不是简简单单的贸易自由化，而是以建立开放型现代市场经济体制为目标的尝试，也就是国务院总理李克强所说的改革开放2.0版本。

经过了一年的建设，的确可以看到自贸区在每一个大方向上的改革都取得了一定进展。

当然，改革的进度似乎并不尽如人意。上海市委书记韩正曾经表示上海自贸区有两项最重要的改革：其一是试点对外商投资实现负面清单管理;其二是金融服务业的开放与创新。负面清单虽然已在上海自贸区试行了两个版本，但套用美国商务部长的评论，就是负面清单的改革是朝着正确方向前进，但是目前的版本（2014版）仍不足以达到中美BIT谈判的条件。究其原因，其一，众所周知，中国负面清单相较于美日等主要发达国家的而言，仍然存在涵盖面过大、分类定义不清晰等问题。并且，除了内涵问题外，中国的负面清单还存在严重的外延问题。负面清单含义是凡是外商的投资没有触及清单条款的，将被给予准入前国民待遇。问题在于中国的民营企业往往被作为二等公民看待，享受不到许多国有企业在市场准入、融资、经营许可等方面的诸多优惠，也就是中国连自己的国民待遇问题还未充分解决，又如何保证外资的国民待遇?所以其实在中国与欧美国家的谈判中，与负面清单同时提出的还有“竞争中立”这一要求，也就是政府必须消除对国有企业的倾斜性政策，形成公平竞争的市场环境。9月18日，国务院总理李克强考察上海自贸区建设时也强调要形成国资、民资和外资在一条起跑线公平竞争的局面。

相较于负面清单，金融改革的争议更多。一边是媒体、业界乐此不疲地聚焦自贸区金融改革，一边是中国央行上海总部(自贸区金改的主要领导者)强调金改只是一众改革中的辅助项目，并非重点;一边是自贸区业者普遍反映金改已落地的政策低于预期，但是另一边自贸区金融类企业的注册和投资非常踊跃。这些看似矛盾的现象其实只是对一个事实的最生动反映：金融改革必须为实体经济服务，所以它是辅助性的;但是它的改革远落后于实体经济改革，成了所有改革的短板，所以对短板的改革，哪怕只是一小步，都吸足了市场眼球。

对于既是综合性、又处于“深水区”的上海自贸区改革开放，而且它仅仅运行了一年，目前很难能给予一个令人信服的总体评价。但是投资都是建立于对未来收益的期望，应该从发展的角度出发。任何国家的任何改革都会遇到阻力，而阻力通常来自两大方面：一是利益集团(包括行政阻力)，二是潜在风险。前者更加主观，但是对改革的阻力不容小觑;后者相对客观，需要谨慎对待。纵观这一年的上海自贸区改革，走得快的，如政府职能转变、创新型法律制度建设等，主要体现在对主观阻力的突破上;而比较缓慢的，如金融改革，则可主要归因于客观风险的钳制。所以可以认为各项改革的快慢不一，正是自贸区改革对于主客观阻力的不同克服方式的反映：对主观阻力的坚定排除，对于客观阻力小心应对。

从1978年十一届三中全会算起，中国改革已进行了36年。回顾这36年，中国取得的重大改革成就几乎都是在开放的形势下“倒逼”出来的。因此，自贸区虽然看起来像是一次单方面的对外开放，但开放绝不应成为最终目的，而只是推进改革的手段。倒逼的目的对于自贸区管理者而言应该是创造出适应国际开放环境下的现代市场经济体制，对中国中央政府而言是如何克服阻力，复制和推广这种创新型体制;对于国有企业而言是能否适应在职能部门竞争中立情况下的市场环境，对民营企业而言则是是否能在更加国际化、法制化的竞争环境中生存和发展。今年5月，中共中央总书记习近平鼓励自贸区改革要“大胆尝试”，不久前，国务院总理李克强认为上海自贸区“大有未来”。当前中国改革主要设计师们的态度，正是市场对于上海自贸区改革的最大期望。

市长经济终结者

这种动力机制会更加安全，不会扩大国家风险，也更适合未来全球化竞争。一言以蔽之，这或许是一次面向未来30年的制度改革。

2014年9月底,国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(简称“43号文”)出台，堪称振聋发聩。不仅仅因为它要解决沉疴已久，但是历史价值不可低估的地方债问题，还因为，这或将很大程度上改变影响中国数十年的“市长经济”。

谁家的孩子谁家抱

明面上，43号文，首要目标是治理地方债。

这份名为《地方政府性存量债务清理处置办法(征求意见稿)》据说已于日前下发至地方财政部门。《办法》规定：截至2014年底的存量债务余额应在2015年1月5日前上报；将存量债务分类纳入预算管理；统筹财政资金优先偿还到期债务；2016年起只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务。

其中比较关键的几个点包括：

锁定存量，堰塞湖不能扩大。锁定后的政府债务及或有债务存量债务余额只减不增，除正常清偿外，债务数据不得调整。

纳入预算管理，财务公开。地方各级政府要将锁定后的政府债务及或有债务情况及时向同级人大或其常委会报告，并按照信息公开有关要求及时向社会公开。锁定债务余额后，地方各级政府、各部门、各债务单位要将政府存量债务分类纳入预算管理。

拟定偿债顺序，近乎于为地方政府资金建立财务制度。按照规定，一般公共预算可偿债财力不足以偿还到期一般债务的，可调入政府性基金预算资金和国有资本经营预算资金偿还；政府性基金预算可偿债财力不足以偿还到期专项债务的，可调入国有资本经营预算资金偿债——这等于要提前把地方政府各项收入纳入企业一样的财务制度。

分类管理，不兜底。对于公益性(如棚改区)、商业性做了比较彻底的划分，城投债一分为二，商业性的必然要引入BOT、PPP等方式处理——但是，也意味着如果没私营企业参与就必须压缩相关投入，这样才更能接近市场定价。

一言以蔽之，公益的归公益，市场的归市场，谁家孩子谁抱，18万亿元地方债已经摆上案板等待处置了。

被削权的市长们

不过，弦外之音往往比字面意思更为重要，43号文还暗含了什么？

第一，市长们被削权了。过去很多市长也做市场，房地产与卖地收入是第一大资金来源，城投债、地方融资平台是关键经营平台。客观讲，这种市级竞争机制促进各地政府大力招商引资、基建上大干快上，对经济发展起了不小的正面促进作用。

但是，随着大、中、小城市基本建设趋于尾声，各大行业趋于产能过剩，生产力红利日趋减少，未来的发展主要要靠产业升级、科技创富，这是前期劳动力密集、资本密集方式所不能解决的，市长们也无能为力；同时，越来越高的地方债务带来的风险正在日益增大，卖地收入难以为继，市长们为了创造GDP而继续加大资本投入必将导致债务风险爆炸。

当市长搞经济弊大于利的时候，其历史使命必将走向终结。

第二，地方政府“三元化”裂变。过去地方政府的职能可以看作是三个组成部分，部分管理与服务职能，主要是经典的行政职能，如公安、社保，也就是“小政府”；部分事业单位职能，如教育、医疗，也就是中政府；还有部分大政府，如招商引资、城市建设。未来的裂变方向是这三种身份分裂，完善小政府相关职能，事业单位部分企业化、部分政府化，而大政府的职能尽量都市场化。

这种身份的变化影响至深，难度极大。因为，中央和地方向来是竞合关系。

大、中、小政府的职能要划分清晰，是为了科学管理；同时，也必须提升相关官员、国企高管的薪资待遇，并建立类似欧美的“旋转门”——反腐在先，制度化其次，最后就是等效的激励措施。

但是，仅就地方行政长官来说，其权利被削除之大，也可能是中国自秦代以来最大的一次(考虑到纪委将有上一级派驻，其权利所剩更少)。最终，市一级政府将形成行政权(市长)、地方国有企业CEO(含原来属于地方政府的新型PPP混合所有制企业)、地方纪委法院、地方国资委(或由省一级管理)等近乎并立的权力结构。这种结构与省、部、央企结构类似，是一种更为现代化的结构。

第三，中央政府收权，或对应发放数万亿元特别国债、基金。自分税制改革之后，中央政府已经对财权部分上收，跑部钱进、区域调剂皆需以此为基础；但是，接下来，地方政府失去了地方融资平台的扩张大权，土地出让收入又减少了(相对与经济增速，未必是绝对值)，自然应该管理的事情也不能那么多了——削权与减事要结合。

所以可以看到，近期围绕棚户区建设，以国家信用为之背书，这等于把地方债务、权责一起移交中央，是为乾坤大挪移(所谓公益性支出)；同时，未来教育、医疗等各项支出亦将不同程度由中央垂直管理与地方管理结合(所谓事业型支出)；而社保、环保等可能与当地税收更直接的挂钩，市长由“投资发展城市”变为“运营服务城市”，市长经济体制不复成为主流。

同时，目前诸多存量债务仅靠地方政府也不可能自己消化完成，势必需要做统一的制度安排。中央对其中具有公益性的、将来属于中央的债务进行彻底剥离，发行特别国债打包处理，以中央信用偿还可能是最佳选择；而对于那些明确应属于地方属性的，部分通过地方AMC处理掉，部分将来由省一级政府统筹，量力而为。

究其根本就是诸多县市长对于发展经济已经没有太大助力(直辖市、单列市等情况有所不同)，需要新的制度安排。

责任编辑：Eason