中国建筑业发展战略与产业政策研究报告(节选)

（二）进一步完善工程质量和安全生产管理体系

质量和安全是建设工程的生命线。确保工程质量安全，不仅是建设问题、经济问题，也是民生问题、政治问题。为加强建设工程质量和安全生产管理，需要进一步完善建设工程质量和安全生产管理体系，包括企业内部的自控保障体系、政府主管部门及社会机构的监管体系。而企业内部自控体系的完善，需要通过政策引导、市场机制来促进。

1. 加强建筑市场监管

（1）完善监管立法。法律法规是监管主体的行为准绳。完善市场监管体系，使监管主体的监督管理活动有法可依，首先要解决监管立法问题。要从我国的实际情况出发，充分借鉴国外成功的经验，逐步实现监管立法与市场经济发展阶段相适应。以《建筑法》、《安全生产法》、《合同法》等为基础，针对近年来建设工程中出现的新问题，进一步完善立法和规章制度建设。以安全生产为例，要对现场安全生产监督检查评判标准、违法违规行为的处罚细则等各种规章制度加以细化，以规范建筑市场的安全生产行为。

（2）完善联合监管机制。随着监督管理分工的进一步细化，工程质量和安全生产监管职能分布在政府各个管理部门，包括建设主管部门、工商、税务、财政、银行等行政和社会机构，即使在建设主管部门，监管职能也分布于各级监管机构，在其职责范围内各司其职。在这种形势下，联合监管机制尤为重要，应建立跨行业、跨部门的沟通机制，以便交流经验、研究问题，提高监管执法水平。

（3）加强监管队伍建设。监管队伍是建筑市场监管体系的执行者，监管人员素质的高低，关系着监管效果的优劣，因此，必须加强监管队伍建设。首先，应加强监管队伍的专业化建设，加强对监管人员的专业培训，提高其业务素质，确保监管队伍的专业化。其次，应加强监管队伍的规范化建设，相关部门应建立监管资格审核制度，按照程序审核监督人员资格，核发监督执法证件。最后，应加强对监管队伍的监督。监督管理机构的工作人员有玩忽职守、滥用职权、以权谋私或行政不作为等行为的，应依法追究行政责任，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

（4）发挥第三方机构作用。

工程保险、担保机构在承保时应充分考量投保单位以往的工程质量和生产安全事故记录，通过调整相应的保险、担保费率甚至拒绝为企业提供担保和保险服务，发挥监督作用，从而促进建筑企业提升工程质量水平、增加安全生产投入。

2. 建立和完善工程保险和担保制度

建立和完善工程保险和工程担保制度，强制推行工程保险和担保制度，有利于充分发挥市场制约作用，促使建筑市场形成优胜劣汰的良性竞争机制，为业主选择合格的承包商创造条件，同时也是利用市场机制加强工程质量、安全生产管理的有效途径。应在以往试点工作基础上，制定出台相关法规政策，引导工程保险和担保市场的健康发展。

（1）完善法律法规。完善的法律法规、合同条件是我国全面推行工程保险和担保制度的重要保证。应通过修订《建筑法》，明确工程保险和担保制度在建筑市场中的重要作用，并在《建筑市场管理条例》等行政法规及部门规章、建设工程合同示范文本中予以进一步明确，保证建设工程强制性保险制度和担保制度的推行。

（2）强制推行工程保险和担保制度。从国际经验看，强制推行工程担保制度，有助于有效解决我国建筑市场信用、工程承发包合同纠纷、工程质量和安全生产、工程款拖欠等方面的问题。在强制推行工程担保制度的同时，也需要强制实行工程保险制度，不仅为担保公司开展业务提供保险，而且在我国目前建筑市场机制不够完善、交易行为不够规范、风险防范意识普遍不高的情况下，工程保险制度的推行对于保障工程建设顺利实施、规范建筑市场和防范金融风险具有重要作用。

（3）改革工程造价管理方式。我国规定的工程造价中所包含的建设工程保险和担保费用很少，通常采用预留不可预见费的形式应对风险，通过支付确定的金额给工程保险和担保公司来转移工程风险和违约风险的做法尚未普及。为推行工程保险和担保制度，需要改革建设工程费用组成，明确规定工程保险和担保费用是工程造价的组成部分。这样，建筑企业在投标时可将工程保险和担保费用纳入投标报价中，对于实力强、信誉好的建筑企业，能够争取到工程保险和担保公司较低的费率，报价可降低；对于实力弱、信誉差的建筑企业，则只能承受较高的费率，报价就会提高。由此可见，通过工程保险和担保制度可实现市场对建筑企业能力和信誉的检验，有利于建筑企业的优胜劣汰。

（三）推动建筑业技术进步与科技创新

通过政策引导、宣传教育、创新经验交流等多种形式，规范建筑业科技创新主体及其行为的价值取向，加强对创新价值观的引导和培育，在全行业倡导科技创新的价值理念，通过建筑企业的技术创新提升产业整体竞争力。

1. 建设主管部门加强规划和政策引导

（1）组织制定建筑业中长期技术研发与应用规划。根据国家科技与经济发展规划以及建筑业转变发展方式的需要，组织制定建筑业中长期技术研发与应用规划，确定研究方向和重点开发的技术领域，以此作为建筑业技术创新的指南。

（2）完善科研项目责任制。积极实施对科研项目的责任目标考核，编制科研项目责任书，对科研项目完成的主要内容、完成时间、计划进度、责任人、阶段验收和项目完成验收标准以及奖罚办法等作出明确规定，以有效地激发科研人员的积极性，并确保科研项目实施效果。

（3）组织相关机构对科研院所和大学的学科分布与科技资源优势进行评估，进行技术创新的战略分工，减少甚至避免低水平重复研究。

（4）改进和完善保护知识产权和促进技术扩散的相关法规政策，授权有关机构立足于开拓全球建筑市场，制定并实施建筑业知识产权保护与技术扩散战略，以促进我国建筑业及其关联产业新知识的产生以及在国际建筑市场的传播与应用。

（5）加大基础研究和探索性研究的投资。建设主管部门加强与国家自然科学基金委员会及教育、科技、财政、交通运输等主管部门的有效沟通，努力增强对土木建筑等相关学科研究的资助力度，积极鼓励和支持跨学科、跨行业的研发与教育活动，增强建筑业科技投入的战略性。

（6）出台有关政策，鼓励建筑业产、学、研分工与合作，以及相关产业科技人才的自由流动。

2. 鼓励科技创新资金的市场化运作

除政府和企业投入外，应积极吸引其他社会力量的资金，以加大建筑业科技投入。建立建筑业技术进步创新基金，对积极参与科技创新的企业加大资金支持，推进重大科技项目以及新产品研制。

3. 加强产业科技成果转化

积极推进建设领域重点推广项目和新技术工作的落实，与财政等部门配合出台产业、金融、财政相结合的鼓励政策。同时，完善科技成果转化体系的建设，加快新技术、新工艺、新材料、新设备、新工法的推广应用。

科技成果的转化需要以专利、专有技术权属保护和有偿转让为动力的技术创新激励机制为基础。因此，要加大对工程勘察、设计、施工企业的专有技术、计算机软件和勘察设计成果等知识产权依法保护的力度。

4. 加强技术创新指标的考核

针对我国建筑企业自身创新意识不强的现状，政府在制定政策时应加强技术创新指标的硬性考核，督促建筑企业积极进行科技创新活动。从评优评奖、企业资质管理、企业负责人等方面加强对科技进步的考核比重，在建筑企业资质等级标准中提高技术创新所占比重。

5. 为创新活动引入多种融资渠道

拓宽市场融资渠道，建立多种基金鼓励技术创新和成果推广应用，如科技研发和推广基金、创新风险基金、创新援助基金等；采取增加贷款、贴息、税收优惠、价格补偿等鼓励创新活动，包括对国有资本、民间资本、国外资本投入的鼓励和支持；加强企业增加科技投入的政策导向，鼓励企业增加科技投入，积极争取将风险资本引入结构技术、施工工艺、新材料技术等科技含量较高的领域。

6. 继续加强科技人才培养

科技进步的关键在科技人才的培养，但目前建筑企业对科研人员的重视程度不足，政府在制定政策时要进一步完善有利于建筑业人才培养的配套制度，强化企业的人才培养意识，营造有利于建筑业人才成长的政策环境，提高企业从业人员的整体素质。大学、企业和科研院所应通过教育、培训、技能训练、国际人才交流等多种形式，培养青年科技人才的科学精神、团队精神、创造才能和创新意识，培养出开拓国际市场所需要的懂技术、善管理、通经营的复合型人才。