绸缪之年：对2013年中国经济和政策的思考

政策和改革的不确定性

2013 年，中国的内外战略都面临调整，经济转型和体制改革可望成为更重要的政策目标。国内外经济形势变化的大背景是主因，政府换届、改革预期强化，则仅是次因。2012 年年底的中央经济工作会议对当前经济形势的判断是：“国际经济形势依然错综复杂、充满变数，世界经济低速增长态势仍将延续，各种形式的保护主义明显抬头，潜在通胀和资产泡沫的压力加大，世界经济已由危机前的快速发展期进入深度转型调整期”。既然是深度调整期，我们的对策首先是把自己的事情做好，在国际博弈中更加主动，乃至反制而不是一味追随和被动承受，利用这个机会“倒逼我们扩大内需、提高创新能力、促进经济发展方式转变”。

形势判断决定了政策目标从增长数量向发展质量的转变。2013年的工作重点，就不仅是简单延续2012，或者仅就2013 一年，而是布局2013 开始的十年。中央强调工作要“以提高经济增长质量和效益为中心”，拒绝“有水分的增长”，“保增长”或“稳增长”没有出现在关于2013 年的政策表述中，而经济结构调整在多处得到了强调，如“加快调整产业结构”，“把化解产能过剩矛盾作为工作重点”，在“不会造成重复建设的基础设施领域加大公共投资力度”、对“重大项目必须坚持全国一盘棋，统筹规划”，等，不一而足。

但政策的实施具有不确定性，政策落地尚需细化。目前的政策表述包含了多重目标，长期目标和短期目标，转型目标和增长目标，公平目标和效率目标，等等。目标太多就容易缺乏头绪，更严重的是，目标之间就有了相互冲突的可能。如何区分主次、把握尺度，不仅增加了难度，也增加了政策的自由裁量空间，降低了政策的决策和执行效率。例如：

1.继续坚持房地产市场调控政策不动摇和推进城镇化，如何相辅相成？2012

年，房价调控未达目标，严厉的限购、限贷政策下，北京、上海等一线城市上涨尤多，这表明三线城市相对一线城市的房价是高估的，体制改革不到位的情形下贸然推进城镇化，可能会助长资产泡沫的副作用。

2.适度增加社会融资总量和贷款规模的货币政策和“潜在通胀和资产泡沫的压力加大”的形势判断，如何一致？而实施城镇化、加强民生保障等方面的巨大资金缺口，如何解决？

3.大量增加的政府事权和结构性减税有何关联？政府开支的增长，短期可以以赤字财政满足，长期则难逃“国债和税收等价”的宿命，甚至引致潜在的通胀风险。

因此，这意味着尽管对问题的认识是清醒和全面的，但各项政策针对了不同的问题，需要整体的解决方案和配套的能够落地的实施方案。

以积极财政和稳健货币两个问题为例。积极的财政政策如何实施？以地方政府还是以中央政府为主体实施？中央政府增加国债发行在预期之内，但用在哪里？增加太多不太现实，也不必要，增加有限则对于新增的庞大政府事权杯水车薪。增加地方的财税权，有多少空间？对于目前地方的财政紧张状况，能有多大缓解？核心问题在于财税体制改革和政府职能改革。我们认为，积极财政应以中央政府为主体；地方会增加财税权，但空间有限，也不是解决其财权事权矛盾的出路，经验表明，财权越大，事权越多，财政紧张状况越会加剧，要解决矛盾，只有让渡部分事权给市场和私人部门；事关地方负债扩张的融资平台，不应该放松。

稳健的货币政策，包含了数量和价格工具。数量工具，“适当扩大社会融资总规模，保持贷款适度增加”，这有增加直接融资(主要是债券融资，和前述增加赤字呼应)之意，也有货币政策中性偏松之意。价格工具，要“切实降低实体经济发展的融资成本”，如何降低？是通过连续降息降准、增加货币供给、放松地方融资约束、重走廉价货币老路的方式，还是通过经济适度调整、允许风险适度暴露、挤出非合意需求的转型方式？我们希望是后者。

比“放”或“收”的调控政策更重要的是体制改革。唯有改革方能化解转型问题。全面深化经济体制改革是2013 年六大任务中最重要的工作。“研究全面深化体制改革的顶层设计和总体规划，明确提出改革总体方案、路线图、时间表”。2013 年的体制改革，可能更多的实质性内容还得期待2013年的“两会”、中共十八届二中和三中全会。

政策演进是一个学习和实践的过程，试错是改进的常经之路。直面问题，并不能替代对过往政策实践的反思。回顾2008 年金融危机以来的经济政策，四万亿投资，十大产业振兴规划，保障房建设，非公经济发展，收入分配改革，“维稳”，等等，各有经验教训。2013，基本可以排除大规模经济刺激的概率，但仍需警惕地方扩张超预期的风险。(作者系南开大学经济学博士、中信建设宏观经济分析师)