中国建筑业发展战略与产业政策研究报告(节选)

三、促进我国建筑业持续健康发展的政策及措施建议

为将我国建筑业打造成具有较高贡献率的支柱产业、引领时代发展潮流的低碳绿色产业、自觉履行社会责任的诚信产业、具有较高产业素质的现代产业，需要立足于服务国民经济和社会发展大局，深入贯彻落实科学发展观，不断完善建筑业法律法规及产业政策，加快建筑业发展方式的转变步伐，引导和推动建筑业持续健康发展。

（一）创新和完善建筑市场体系

1. 完善建筑业法律法规体系

（1）尽快修订《建筑法》。《建筑法》自1998年3月1日实施以来，在规范建筑市场行为、促进建筑业改革与发展中发挥了十分重要的作用。但是，随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，特别是我国加入WTO以来，建筑市场环境发生了重大变化，《建筑法》已不能完全适应我国国民经济和建筑市场发展的需求。修订《建筑法》，应着重考虑下列内容：

1）拓宽《建筑法》调整范围。现行《建筑法》调整的内容主要涉及房屋建筑工程的施工阶段。应考虑《建筑法》调整范围的拓展，工程类别应覆盖各类土木工程和建筑工程，实施阶段也应覆盖工程勘察、设计、施工等各个阶段。

2）明确相关工程承包制度的法律地位。现行《建筑法》基本上是在工程设计、施工相分离的前提下制定的，而对于近年来推行的工程总承包（DB、EPC等）、项目融资（BOT、BT、PPP等）实施模式未能涉及；对于国际上普遍采用的工程担保、工程保险、工程咨询服务（包括工程项目管理服务）等也缺少相应的法律规定。《建筑法》的修订应充分考虑建设工程新型实施方式及相关制度设计，为建设工程的科学实施提供法律依据。

3）加大对业主行为的规范力度。现行《建筑法》更多地调整的是承包单位的行为，而对于业主方的行为规范较少。从建筑市场长期存在的难以根治的问题来看，多数问题与业主不规范行为有关，对业主行为的规范和管理已成为现阶段建筑市场管理的难题之一。为有效规范建筑市场，《建筑法》的修订除加强规范和调整承包单位的行为外，还应充分考虑对业主方在工程建设过程中行为的规范和调整。

（2）完善相关法规。《建筑法》作为建筑行业的最高法律，主要是原则性地明确市场主体的权利和义务、各种行为的法律责任以及各种工程实施组织方式的法律地位。应在修订《建筑法》的基础上，修订和出台相关的配套法规，以进一步规范建筑市场行为。包括出台以《建筑市场管理条例》为代表的行政法规，具体解决市场主体违法行为界定不清、定性不准、监管手段缺乏、执法效力弱等问题。

（3）制定产业发展规划。长期以来，建筑市场由多个部门分别管理的局面尚未得到根本性转变。建筑产业规划作为实现建筑业发展目标和实施发展战略的纲领性文件，为确保各相关部门共同遵循、通力合作、互相协调，应由国务院或国务院委托相关部门进行制定和发布。产业规划内容应涵盖建筑市场准入、建筑业企业行为规范、建筑业从业人员管理、产业技术进步、建筑市场信用体系建设、建筑市场监管等方面。

2. 完善市场准入制度

目前，建筑业企业市场准入的唯一条件是国务院建设主管部门颁布的建筑企业资质管理等级标准，资质管理成为建筑业最主要的法规政策壁垒，限制了新企业进入市场及中小企业承揽大型和复杂工程项目。因此，应充分发挥资质管理对企业择优汰劣的作用，实现产业结构优化调整。

（1）提高自然准入壁垒，降低退出壁垒。市场经济条件下的自然准入壁垒主要是资金和技术壁垒，即依靠激烈竞争建立起来的市场力量调控准入门槛。在产业达到相当规模时，自然壁垒就会使那些经济实力和技术水平达不到要求的企业不敢贸然进入，即使进入也难以生存。为促进结构调整和产业升级，要大力吸引资金进入建筑市场，鼓励具有大量资金和符合标准的行业外企业进入建筑市场，鼓励其兼并和联合各种类型的建筑企业，优化企业组织结构，有助于提高行业准入门槛和调整产业结构。

此外，为打破建筑业生产能力过剩和建筑产品同质化的局面，满足产业结构调整需要，应降低行业退出壁垒。这要求建设主管部门会同其他有关部门，在宏观层面积极推进失业人员社会保障体系建设、国有企业改制以及政府职能转变等产业退出援助政策，以降低退出壁垒。

（2）改革企业资质评级方式，逐步转变为资信评级。对于新进入企业，规定其只能申请暂定资质，允许其在符合市场规则的前提下进行建设活动。在一定年限内，应根据市场反馈，重新核定其资质等级。对于企业资质升级，应取消年限限制，重点通过考察其在市场活动的业绩，包括其资信水平，决定是否对其升级。若企业违反建筑市场规定、出现质量或生产安全事故，则降低其资质等级，并加大处罚力度，增加其违约成本。

对于企业资质升降问题，应严格按照市场规则办事，杜绝低级别企业降级易、高级别企业降级难等情况的发生，以提升政府公信力。此外，为减轻政府负担，提高政府效率，可以充分发挥行业协会和社会力量的作用，由行业协会受政府委托负责资质管理，政府则对其进行严格监管。

（3）建立不同资质等级企业的市场分工制度，为不同规模的企业设置有区别的竞争平台。借鉴国际上的成功经验，对不同资质等级的企业设定合同额度的上下限范围，引导各资质等级企业进行合理的市场定位，实行有差别的市场分工，在各自不同的市场层面上进行有序的竞争。以此规范企业市场行为，维护市场竞争的公平和高效率。

3. 加强信用体系建设

我国建筑市场信用体系建设工作已经启动，全面开展信用体系建设工作是下一个阶段的工作重点。建设主管部门在行政许可、市场准入、招标投标、资质管理、工程担保与保险等工作中，应积极利用已公布的诚信行为信息，依法给予守信行为激励和支持，给予失信行为惩戒，逐步健全有效的信用奖惩机制。

（1）完善建筑市场信用法规。我国的信用立法是一项长期工作，但完善的社会信用体系客观上需要完备的法律体系作保障。根据我国建筑市场目前的具体情况，应在国家信用法律的覆盖下，根据行业特点和需要，建立建筑市场的信用管理法规，建设主管部门作为建筑市场信用管理的主管部门，应引导和监管建筑市场信用系统的建立和运行。

（2）完善建筑市场信用制度。建筑市场信用制度主要包括信用奖惩制度和信用评价制度。

1）信用奖惩制度。信用奖惩制度是信用体系建设的重要组成部分。各地建设主管部门不仅要建立信用体系与招标投标、资质监管、市场稽查等的纵向联系，还要实现信用体系与相关管理部门和机构（如工商行政管理部门、银行）等的横向联系，以此来逐步完善信用奖惩制度。对失信者进行经济和名誉处罚，对诚实守信的企业和人员给予奖励，并加大正面宣传力度，使建筑市场形成诚实光荣和守信受益的良好氛围。

2）信用评价制度。建筑市场主体信用评价的内容复杂，应建立科学的评价指标和评价标准。首先，需要建立相关信用数据库、信用档案，进行评价数据收集；其次，选取统一的评价指标，对企业及个人进行全面定量评价和静态、动态互动式管理；最后，加快培育中介组织，将信用评价管理主体由政府逐步过渡到中介机构。信用评价的结果将作为投标、企业资质晋级等的重要依据，并定期向社会公布。

（3）推进信用信息平台建设。全国各地建筑市场已经建立起各自范围内的信用信息平台，但是在信息化方面仍然需要进一步完善，包括建立信用数据库以及加强信用评价动态化。

1）完善信用数据库。由专业的资信调查公司、信用评估机构建立的企业资信数据库是目前国内外企业征信数据的一个重要来源，这些资信数据库具有数据量大、信息齐全、信息更新较快的特点。

2）加强信用评价动态化。应全面广泛应用建筑市场信用体系平台，对建筑企业、执业资格人员的市场行为依照信用标准进行全面考核评价，实现监管信息即时动态更新，直接与工程招投标、企业资质、个人执业等有效联动，最大程度地发挥建筑市场信用体系平台的作用。

（4）充分发挥行业协会作用。行业协会应积极参与信用体系建设，协助政府部门研究制定信用标准，参与征信和评价，并以会员单位为基础，开展建筑市场信用体系专题研究，指导有关信用评价机构研究建筑市场各方责任主体的信用标准模型和评价方法。

责任编辑：John