改革发改委：门难进脸难看 此前越改革权越大

“土地大管家”的新挑战

“长期以来，发改委被赋予大范围产业管制权限，数千种产品和技术工艺的产业政策目录背后同样是巨大的经济利益，如何才能让发改委革自己的命?”中央党校一位不愿具名的教授告诉时代周报记者。

这正是徐绍史需要直面的核心难题。

从公开资料来看，徐绍史与发改委没有太深的交集。现年61岁的徐绍史是浙江宁波人，年轻时曾在吉林插队当知青。1980年从长春地质学院毕业后，进入地质矿产部工作。1993年10月，徐绍史调入国务院办公厅，并一直工作到2007年。14年间由秘书一局副局长、局长升任国务院副秘书长。2007年4月，徐绍史被任命为国土资源部部长、国家土地总督察。

分析人士指出，徐绍史转任发改委主任，与其任国土资源部部长的政绩“密不可分”。他当时实施地方政府主要负责人耕地保护“问责制”，对土地违法严重的地方政府一把手“面对面”问责。五年来，中国土地违法呈现逐步下降的态势。

“这位昔日中国土地的‘大管家’执掌发改委，同样和新一届政府推行‘新城镇化’的战略有关。让一个熟悉内情的人制定中国城镇化发展规划显然是中央政府任命徐绍史为发改委主任的重要考虑。”香港《大公报》曾这样评价。

据媒体报道，徐绍史留给身边人的印象是做事低调、务实、严谨，重视政策平衡，且在统筹中央与地方的关系方面能力较强。其任职国土部期间，一直在促进经济发展与保护国土资源的“双保”与“两难”之间辗转腾挪。

业界认为在改革驶入深水区的关键时刻掌舵发改委，更加考验徐绍史的改革魄力与平衡艺术。

自2001年行政审批制度改革启动以来，我国先后分7批取消和调整了2614项行政审批，占原有总数近七成。“但近七成的审批削减与社会实际存在较大差距。”上述中央党校专家指出。这也就是说，剩下的30%审批改革工作将留给徐绍史来完成，这可能是难点更是焦点。

这位专家还指出，直到今天，政府本身对它的干预市场的范围也没有一个更好的界定，如此一来，作为国务院大管家的发改委很容易陷入“精简-扩张”的老路之上。

“一旦放权的都是边边角角、细枝末节，最重要的审批权却越抓越紧，那么发改委的改革只能以失败告终。”中国社会科学院工业经济研究所研究员余晖也明确指出，发改委需要自我革命。

即便是减权成功，如何杜绝产能过剩、地方之间的恶性竞争也是考验。“中国的一些地方政府，一旦获得了权力，很容易盲目上马一些项目，这是有前车之鉴的。发改委放权之后如何处理同国务院其他部委以及各地地方政府的关系，如何协调、如何监督都将面临严峻考验。”上述中央党校专家指出。

除此之外，发改委当下的重要工作包括加快城镇化建设，做好征地及住房制度改革，并推进收入分配制度改革、行政管理体制改革等多项“硬骨头”。

发改委改革“加减法”

国家统计局4月15日的数据显示，一季度GDP同比增长7.7%，比去年四季度的7.9%略有下降，未能打破中国GDP增速近一年的“7”字位徘徊。

徐绍史需要在改革和经济稳定之间寻找平衡点。

这在许多专家看来，是难点，但也不无实现的可能-审视发改委名称中的“发展”与“改革”的关系，增加“改革”权重。

今年的3月24日，经济学家许小年(微博)曾呼吁，“为保证市场经济的自主发展，应当撤销发改委”。其他一些专家的观点则“温和”不少。在他们看来，市场经济发达国家的政府很多也有一个综合规划部委，问题不在于发改委存在与否。

“发改委最重要的一个作用是制定我们国家大的产业政策和发展的战略。企业个体更多的是考虑自己企业利润的最大化，股东利益的最大化，但是作为一个国家宏观经济的指挥塔，更重要的是凝练一个产业的方向，能够把企业的一个群体互相磨合的力量达到极致，发挥财富创造的能力。”复旦大学经济学院副院长孙立坚教授告诉时代周报记者。

孙立坚认为，从东亚的经验中也可以看到产业政策的重要性，发改委在经济改革开放过程当中并没有完全放弃政府的职能。

剥离属于市场的职能，下放审批权，专注宏观、改革职能，是近来发改委改革的集中“呼声”。

在国家行政学院公共管理教研部马庆钰教授看来，这需要发改委做一道“加减法题”。

马庆钰指出，发改委的职责覆盖过多，因此在实际运作中存在的一个普遍问题就是容易与其他具体部门的职能重叠，有不当实权的控制。这需要发改委做“减法”。

与其他部门职责交叉的确是发改委一直存在的问题。譬如，二氧化碳排放的监管权本应归属环境保护部，但目前仍主要由发改委行使。此外还有诸如对农村的财政补贴、国有企业的企业债发行、商品价格管理等。

“这些交叉职责应该划出，下放给具体的职能部门。”马庆钰认为这是政府机构设置中可以改革的一个方向。

除此之外，马庆钰更强调在垂直方向上的改革，即尽快将一些权力下放给地方政府和社会。这当中最大的焦点无疑是发改委长期握有的投资及项目审批权。“发改委需要稀释自身的权力，不应过分集中，要向地方政府和企业让渡空间，包括审批权、转移支付的支配权等。”

“减法”之外，马庆钰认为，发改委还应做两道“加法题”。“发改委成立初衷就是为发展和改革服务，但事实上，它在经济改革中的作为仍然很弱。目前的局面就是，发展在走计划形式，改革却在弱化。”

马庆钰说，在假设不可单独设立体改办的前提下，发改委应强化自己在经济改革中的作为。此外，其仍应突出其在宏观经济调控方面的职责，核心包括经济发展规划、经济结构调整和优化等，具体方面还包括经济预测、预警等。

发改委内部人士透露，其改革初步方案的“三定”原则基本上就是按照这一方向进行。

这位内部人士介绍，按照“三定”方案，发改委要深化投资体制改革，进一步确立企业的投资主体地位，更好地发挥地方政府和行业管理部门在投资管理方面的作用;要大幅度提高国家核准项目的规模(限额)标准，缩小投资审核范围，下放投资审核权限。国家规划内和年度计划规模内的固定资产投资项目，除少数需报国务院审批、核准或由发改委审批、核准外，区分不同情况由地方政府、行业管理部门审批、核准，或由企业自主决策。

按照这一逻辑：改革的路径就是两方面的突破：第一，必须弱化其审批权，突出其在宏观经济调节上的职责，减少计划经济色彩;第二，针对改革设计这一职责，必须有所强化。

事实上，5月16日《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》同样体现了这一原则。

本次调整涉及发改委的还有26项，均属于投资审批类项目，包括取消“企业投资卫星电视接收机及关键件项目核准”、“企业投资医学城、大学城及其他园区性建设项目核准”等15项和下放“企业投资钾矿肥、磷矿肥项目核准”、企业投资稀土深加工项目核准至省级投资主管部门等11项。

将属于社会的归还社会，将属于地方的归还给地方，这次简政放权的意图十分明显。

“要把该放的坚决放下去、放到位，该管的切实管住管好”也作为了重要的原则被徐绍史重点提出。他还希望，地方发改委也立即行动起来，“上下联动，相互配合，形成合力，支持和帮助国家发改委”，完成这次改革。