改革发改委：门难进脸难看 此前越改革权越大

“不观望，不犹豫，不迟疑，吃透中央精神……”国家发展和改革委员会(简称发改委，下同)新任掌门人徐绍史5月13日在系统内给发改委全员上了一堂“思想总动员”，言辞恳切。

此时，距国务院部署简政放权的常务会议仅过了一周，距徐绍史由国土资源部部长履新发改委主任不足两个月。这也意味着，这个被贴上“小国务院”“大总管”“第一大部”等标签的强力机构开始了新一轮的改革。

发改委“权力太大”，“门难进、脸难看”。这是摆在徐绍史面前的两大难题，外界也期待他能够推动真正意义上的改革。

“简政放权”来的正是时候。在2007年、2010年和2012年国务院的三份减政清单中，取消和下放的项目数量分别是157项、184项和288项，涉及发改委的仅是取消1项，下放2项。与前三次改革相比，这次的力度前所未有，发改委宣布14项对企业投资的核准权被取消，12项核准权被下放。“不观望，不犹豫，不迟疑，吃透中央精神……”国家发展和改革委员会(简称发改委，下同)新任掌门人徐绍史5月13日在系统内给发改委全员上了一堂“思想总动员”，言辞恳切。

此时，距国务院部署简政放权的常务会议仅过了一周，距徐绍史由国土资源部部长履新发改委主任不足两个月。这也意味着，这个被贴上“小国务院”“大总管”“第一大部”等标签的强力机构开始了新一轮的改革。

发改委“权力太大”，“门难进、脸难看”。这是摆在徐绍史面前的两大难题，外界也期待他能够推动真正意义上的改革。

“简政放权”来的正是时候。在2007年、2010年和2012年国务院的三份减政清单中，取消和下放的项目数量分别是157项、184项和288项，涉及发改委的仅是取消1项，下放2项。与前三次改革相比，这次的力度前所未有，发改委宣布14项对企业投资的核准权被取消，12项核准权被下放。

在中国社会科学院工业经济研究所研究员余晖看来，目前的这些改革并未触及发改委根本。“被取消的项目含金量很小，基本没有或没有太多的寻租价值，真正的攻坚战尚未开始。”

自2003年改组至今，发改委经历过多次权力改革和角色调整。无一例外的是，其身影无处不在的格局从未被撼动。“发改委减权是很难的，对于徐绍史而言，改革如何避免过去十年的旧路将是关键。”中央党校一位不愿具名的教授对时代周报记者指出。

“发改委自己也很冤枉”

在新一届国务院25个组成部门中，公安部有3位中央委员，其余大部分部委只有1位中央委员。但在发改委，中央委员有4位，分别是主任徐绍史、副主任解振华、刘鹤和吴新雄。

这样的架构，适配于发改委在中国经济生活中的地位。

发改委脱胎于1952年设立的“国家计划委员会”，长期承担综合管理经济的职能。

根据规定，发改委审批的项目和资金范围涵盖农林水利、能源、交通运输、信息产业、原材料、机械制造、轻工烟草、高新技术、城建、社会事业、金融，外商投资、境外投资等国家经济的各个方面。

正是如此，作为“政府第一部委”，发改委也被称为“小国务院”。

这也意味着凡是重大项目，几乎都要找发改委审批。项目能不能上，都需发改委拍板。

时代周报记者了解到，2011年4月12日，发改委表示收紧大型煤化工项目的审批，并再次明确列出禁批目录，直至煤化工产业规划出台。同年，国家能源局回收风电行业的地方审批权。

“发改委拥有大范围产业管制权限，这一职能被包含几十个行业，数千种产品和技术工艺的产业政策目录所描述。这种基于产业结构调整的权力上收，让发改委(管辖权变得)‘又多又细’。”北京大学国家发展研究院教授卢锋曾撰文指出。

发改委具体的监管或审批权又有多少，难以统计。不过，有一份资料显示，发改委从2012年4月19日至2013年3月21日不到一年时间里审批或核准了近1500个项目。

不过，在国家发改委投资研究所研究员张汉亚看来，“说发改委喜欢揽权，其实发改委自己也很冤枉”。

张汉亚表示，发改委拥有很多上面“派下来”的权力，例如医药卫生、住房、环保等职能，是由于各职能部门管理不够，使得国务院不得不将许多重要事务转给发改委。

“在政府习惯于通过行政手段来对经济进行干预活动中，发改委只是执行机构。总理说要你管，你能不管吗?”张汉亚告诉时代周报记者。

一边把下面的权力“收上来”，一边承接大量国务院“派下来”的权力，发改委的权力清单被不断扩充。这，还直接导致了一些改革的滞后。

2008年，国务院机构改革方案说明中明确要求，发改委将工业行业管理有关职责划给新组建的工信部承担。但是，直到现在，当年方案中规定应划予工信部的固定资产投资管理职责仍在发改委手中。2012年，第一任工信部长李毅中离职时，仍为此事“念念不忘”。

“一反驳项目就没有了”

“不改革发改委，大部制改革的意义就不大。在中国，从微观的油价、电价、火车票价、电影票价和各种项目审批，到宏观的5年规划、区域发展规划和GDP数据等，都有发改委这只看得见的手。”独立经济学家、玫瑰石顾问公司董事谢国忠就曾告诉时代周报。

事实上，中央一直在谋求改革发改委。

1998年3月，在朱镕基总理任内，国家计划委员会更名为“国家发展计划委员会”，被要求“减少对微观经济活动的干预，创造公平竞争的市场环境，减少繁多的行政审批手续”。

5年后的2003年，温家宝总理将“国家发展计划委员会”和“国务院经济体制改革办公室”合并改组为“国家发展和改革委员会”，由此产生了新的机构名词“发改委”。此后十年，推进投融资体制改革，减少行政审批和微观管理事务，更好地发挥市场机制对经济活动的调节作用，被明确为对发改委的改革要求。

然而，很多改革最终没有落到实处。相反，近几年，发改委强化审批的现象实际上有“回潮”迹象。譬如，一位知情人士透露，在具体操作过程中，2004年起实施的备案制度最终成了变相审批。

“这些项目在得到地方政府批准后就算通过审查了，但现在是地方政府审批之后还不算完，还需要上级发改委备案，如果人家不给个函，回复说我同意了，这个项目就不能启动。”不仅如此，在发改委某部门某司的一个处长面前，全国各地跑项目的专家甚至是副省长连一句话都不敢辩，“一反驳项目就没有了”。

不仅其“脸难看”，发改委的门也特别难进。

2012年8月获批的宝钢湛江项目，从项目申请论证到批准正式开工耗时长达6年。

“2008年11月，当国务院作出‘4万亿扩大内需计划’应对新的金融危机之时，发改委再次成为手持待批项目地方官员云集场所，其权力无论是对上还是对下，都得到进一步加强。”国家行政学院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任竹立家教授告诉时代周报记者。

“‘大部制’改革之后，发改委虽剥离了部分职能，仍然掌握着各行业规划、产业政策制定、中央财政性建设资金审批权、改革试点审批权、一定规模以上投资项目审批权。”竹立家说。

如何界定发改委职责边界，改革其审批权限，也被看做是新一届政府职能转变的风向标。

或许正是这个原因，发改委内部极其重视这次改革。在《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》的前3天，国家发改委召开了切实转变职能、转变作风“大调研、大讨论、大转变”学习推进活动动员部署电视电话会议。

作动员讲话的徐绍史要求全员“认清大势、主动作为”，“明确‘转什么’和‘怎样转’的具体办法和措施”。

“可以说过去10年来，发改委的调整均与宏观调控一词相关。但最终却因为各种各样的原因，都没有从和根本上改变其过多的干涉微观经济活动的局面。”竹立家说。在其看来，徐绍史要改变发改委长期以来位高权重的形象，需要一场更为深刻的变革。