城际铁路冲击地方债:多地资金短缺致半拉工程

铁路扩建导致地方债务加重

2013年4月6日的博鳌亚洲论坛上，中国财政部原部长项怀诚指出，截至2011年底，中央和地方政府债务是30多万亿元人民币，债务率为37.8%。而2012年债务数量比2011年增加了几万亿元，债务率基本约在40%。但中央政府债务比较明朗，地方政府债务则透明度不高，实际数据可能比统计数据高一些。

很显然，城际铁路建设是推动地方债务增长的重要因素。以广西为例，2011年铁路投资目标任务为500亿元，铁道部下达自治区的投资计划仅为374亿元，当年在建铁路项目共21个，截至2012年8月底，广西在建铁路项目资金缺口达60多亿元。而当年最后三个月，广西铁路项目所需贷款资金高达208.59亿元。

2011年至2015年，广西铁路建设计划投资规模约2800亿元，其中，铁道部资本金出资约1000亿元，广西铁路投资集团配套资本金约414亿元。余下的1386亿元需要筹融资，银行发放贷款获得的资金占总投资的49.5%。

浙江省财政厅公布2010年浙江省财政收入2608.47亿元，全省财政支出3208.41亿元，财政赤字600亿元。同年，浙江省在建、待建和开展前期工作的铁路项目达16个，完成在建铁路项目投资仅为362.9亿元。

浙江2010年的财务数据显示，当年浙江省地方政府性债务余额5878亿元，其中，铁路发债10亿元，仅占地方债务余额的0.17%。而从2008年至2015年，浙江铁路投资1993.2亿元，其中贷款996.6亿元，占整个铁路项目投资的50%。假如以2010年的浙江地方债余额为基数，浙江7年间的铁路负债将占2010年地方债务余额比高达16.95%。

从已经建成的城际高铁项目看，以铁道部或其直属机构出资为主，一般路轨项目建设的资金比例60%以上，包括动车组等设备在内的全部投资的基本金比例不低于50%。随着铁路投资体制改革的深入，城际高铁项目投资主体多元化，出资比例分铁道部绝对控股、地方参股，铁道部与地方出资各50%，铁道部参股、地方为主等三种情况。

近期，银行受理的城际高铁项目的资本金比例最高是50%，最低是35%。过低的资本金比例决定项目借款额度大，项目建成后的利息支出多，还款压力大，会发生现金流难以覆盖贷款利息的风险。

同时，对于铁道部不绝对控股的项目，存在投资不足、地方与中央博弈的风险。地方投资为主的项目，项目资本金或追加投资的能力普遍不足，存在建设期的投资缺口风险。项目建成后，项目营运的补贴或还款能力不足时，地方政府与铁道部博弈不可避免，银行会陷入尴尬境地。

对于地方政府的负债欠账项目缺乏统一的统计口径和统计数据，不仅负债的真实规模无法准确统计，而且负债率、偿债率等监控指标也无法运用，债务预警机制难以建立。

由于政府任期制，地方政府往往从政绩出发，认为或有债务不需要本届政府偿还，因而有意不披露或有负债。再加上目前政府的债务统计只限于直接债务，未包括或有债务，致使中央政府至今无法掌握地方或有债务的真实规模，但有关专家估计，地方或有负债的金额已不低于直接债务。

财政部财政科学研究所研究员陈橞红认为，“一些中央出政策、地方付账项目加重了地方政府的负担，再加上中央对地方的转移支付不到位，使得地方政府不得不以负债的方式运营。还有相当大部分是由于地方政府的不当投资所致的，有的地方政府不顾自己的财力和条件所限，盲目投资项目造成亏损拖欠，用寅吃卯粮的手段大上‘形象工程’和‘政绩工程’，造成公共资源浪费和负债加重。”

按照浙江省铁路建设投资1993.2亿元来测算，通过银行放贷获得的资金占总投资的50%，对地方债务造成的冲击大概是996.6亿元。全国有33个省市在修铁路，以浙江铁路形成的地方债测算，则全国各地方修建铁路可能形成3.2万亿元的债务。项怀诚指出，截至2011年底中央和地方政府债务是30多万亿元人民币，可以得出，各地方政府因修建铁路对政府债务造成了10%的冲击。

地方债务风险一旦形成并引发地方财政支付危机，一方面将会大大限制地方政府对公共产品的投入，使经济发展的外部环境难以改善，延缓地方经济发展；另一方面国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和离退休人员养老金等支出缺口，不仅会影响政权运转、群众生活，严重的将会使国家金融和经济安全、社会稳定等遭受巨大的冲击。