万亿PPP盛宴背后的梦与惑：立法只闻楼梯响

“今年对PPP专业咨询机构来说是最忙的一年”。国信招标集团股份有限公司ppp研究中心副主任童再军对上证报记者说。

2015年开始,PPP模式在各地全面展开，业内人士称之为PPP元年。这一年来，童再军的生活也可以用“人在旅途”形容。“我今年飞机就飞了77次，不是去讲课，就是去和投资方接洽。不是在飞机上，就是在火车上。”说这话的时候，童再军正好离开成都，他的下一站是杭州。

PPP（Public—Private—Partnership）模式，即政府和社会资本合作共同提供基础设施及公共服务。2013年7月31日，国务院总理李克强提出，要利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式吸引民间资本参与经营性项目建设与运营。作为新一轮城镇化建设中的重大改革举措，这被认为是PPP模式开启的信号。

据统计，经过两年的发展创新，目前全国各地已推出的PPP项目多达1800多个，总投资高达3.4万亿元。

PPP已经成为基础设施及公共服务领域最热的词汇之一。各级地方政府忙着推荐PPP项目，国企、民营企业、银行、律师纷纷解读政策、进行PPP培训，甚至连最早开展PPP模式的英国也专门为中国撰写报告支招。

政企合作：犹似一场婚姻

一位业内专家分析说，在PPP的理论与实践两个层面，都有这样一种认识，即认为PPP最大的风险来自于政府缺乏契约精神、“新官不理旧账”的风险

“我们目前已经做了300多个PPP项目，等着我们去做的项目很多，工作日程已经排到了明年年底。”童再军说。

在政府的支持和推动下，PPP火了。然而，不少地方却反映在项目推进过程中存在“剃头挑子一头热”的现象。在9月份国新办举行的新闻发布会上，国家发改委副主任连维良也承认，PPP存在一些落地难的问题。

其实，关于PPP落地难的报道已屡见不鲜。早在今年5月份，原国家外经贸部副部长龙永图在一个论坛上说，去年国家提出的超过1.6万亿的80个PPP项目单中，还有80%待落实。

民生证券宏观研究员朱振鑫团队为此做了一个PPP落地调研。按照他们的统计，签约的可能不到30%，而且已签约项目中今年投下去的比例更低，预计只有一半左右。

“PPP项目落地达不到预期，这种‘叫好不叫座’的现象说明很多社会资本依旧处于观望状态。”一位业内专家分析说，在PPP的理论与实践两个层面，都有这样一种认识，即认为PPP最大的风险来自于政府缺乏契约精神、“新官不理旧账”的风险。

国务院发展研究中心对外经济研究部研究室副主任赵福军多年来一直从事PPP领域相关研究。在他看来，政府在PPP实践中身兼“裁判员”和“运动员”的双重身份，既是政策规则的制定者又是项目重要的参与者，对PPP项目成败与否发挥着至关重要的作用。

赵福军研究发现，一些地方政府契约精神淡薄。比如，个别地方政府为了吸引社会资本参加本地的PPP项目，在招标的时候弄虚作假，存在包括虚增消费需求量、隐藏项目风险等不诚实的问题。另外，地方政府行政换届也影响地方政府信用。由于PPP生命周期往往跨越几个行政周期，因地方一把手换届导致的项目失败案例是不换届时的两倍。

“中国经营最高成本就是信用，即契约精神。有些地方政府恰恰缺乏这种契约精神。”碧水源创始人之一、常务副总裁、董秘何愿平对上证报记者表达了同样的观点。

作为国内水务龙头企业之一，碧水源在环保PPP领域做得也是风生水起。从2007年开始，碧水源就开始做混合所有制或者叫PPP模式。其中，碧水源与云南城投采用PPP模式合资成立的云南水务投资股份有限公司于2015年5月27日率先在香港上市，成为中国水务领域第一家PPP模式上市公司。截至目前，碧水源已拥有超过30家PPP合资公司。

PPP运营经验相当丰富的何愿平说，现在的PPP项目一般回报率不高，这就要求风险平稳。特别是在项目执行中，如果遇到政府不受约束的情况，那风险就会加大。企业从经营角度讲，高风险必须高回报，没有高回报的话自然没有人愿意做。

当然，在PPP项目中，看似政府占主导地位、社会资本地位较弱，但在项目的实施过程中，社会资本也存在一定的自主空间，自然也会发生少数企业违背契约精神的情况。究其原因，或是企业出于利润最大化目的而违背了合同中关于服务或产品的质量承诺，或是由于项目收益不及预期，企业不愿再履行合约等多种因素造成。

一上市公司PPP项目主管跟记者坦言，他们接手的好几个PPP项目都是上一家企业临时违约甩手留下的，地方政府对此也颇为无奈。

“处于市场环境下的政府和企业进行PPP合作，双方都应该秉持平等参与、风险共担、收益共享、合作共赢的理念。”何愿平用“婚姻说”形象地比喻PPP项目中合作方的关系，他认为招标就像人找对象，不是做个广告就能找到，还得谈恋爱。PPP一个核心因素就是要有契约精神，这是基本条件。还要人和，大家的理念出发点是不是一致。就跟谈恋爱一样，没有恋爱怎么成功，闪婚只能闪离。

他说，有人分析婚姻，一开始两个人在同一起跑线，一个上了二十层，另一个还在五层，那么差距就大了。PPP也是一样，相互之间要添砖加瓦，一起为这段婚姻作贡献。

责任编辑：Alice