专家观点：城镇化不是刺激经济发展的万能药

大量农民工涌入城镇，广阔的农田化为鳞次栉比的楼盘，全国各地一座座新兴城市不断崛起作为全球发展速度最快的新兴经济体，中国正以前所未有的速度推进城镇化步伐。由于中国经济在世界上举足轻重，城镇化进程及其影响已经引起了美国经济学者的极大关注。环球人物杂志记者日前采访了诺贝尔经济学奖获得者、纽约大学教授迈克尔斯宾塞，卡内基国际和平基金会高级研究员、前世界银行中国局局长黄育川，以及彼得森国际经济研究所高级研究员、资深中国经济专家尼古拉斯拉迪，倾听了他们对中国城镇化的看法。

意义多元的中国城镇化之路

城镇化一词最早源于1867年西班牙工程师A.Serda的著作《城镇化基本理论》，用来描述乡村向城市演变的过程。它真正发端于工业革命之后，并逐渐成为一种全球化的现象。到20世纪时，这一名词已经在全世界范围内为多数学者接受。上世纪70年代后期，城镇化的概念被引入中国学术界，中共第十五届四中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中，第一次正式使用了“城镇化”一词，这也是近50年来中国首次在最高官方文件中使用这个词，专指农村人口转化为城镇人口的过程。

城镇化的核心内容，是人口就业结构、经济产业结构的转化，以及城乡空间社区结构的变迁。从本质上看，它有三个主要特征：一是农村人口在地域上的转变；二是非农产业向城镇的聚集；三是农业劳动力向非农业劳动力的转化。一般来说，人们用“城镇化率”来反映城镇化水平的高低，这一指标指的是一个地区常住的城镇人口占该地区总人口的比例。

尽管实现城镇化的方式有很多，但大都离不开两个途径：一是大城市优先发展，二是中小城镇优先发展。早在20多年前，中国在这个问题上就有过争论。有人坚持要先大力发展大城市，有人则坚持优先发展小城镇。在争议中，中国的城镇化有过“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的发展方针，后来发展到“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”。可以说，中国的城镇化一直在不断摸索，直到2002年党的十六大，明确提出“走中国特色的城镇化道路”，为后来的发展定下了基调。由于中国人口众多、地域广阔，不能只搞集中型的大城市，也不能只进行分散型的小城镇化，而要选择大中小城市与小城镇协调发展的多元化道路。事实证明，这是一条适合中国国情的发展之路。

在接受环球人物杂志记者采访时，斯宾塞表示，当前中国城镇化的意义在于，它有很大潜力，是中国经济未来持续高增长的动力。在他看来，城镇化不断吸纳农村劳动力，这让未来中国在基础设施和住房建设上始终保持着巨大的投资需求，对中国下一个10年的经济发展至关重要。

黄育川则表示，城镇化可以帮助中国转变经济增长模式，促使政府更多地去提高劳动生产率和消费水平，而不是像现在这样，主要靠投资和出口来拉动经济。在他看来，城镇化的一个好处是有利于改善收入分配。大量农村人口迁往城镇后，往往能获得更好的工作机会和更高的收入，其中许多人的生活会因此得到改善。

风险配套改革必须跟上

环球人物杂志：城镇化对中国经济的意义已经无须赘言，那么，中国的城镇化怎样才能转为现实呢？

斯宾塞：建造城市不会推动经济发展，这是必须要避免的误区。单纯的城镇化不是经济长期持续发展的药方，需要有其他结构调整和政策的推进。中国“十二五”规划在这些方面做出了非常好的部署，新一届政府的主要挑战，是落实这些改革议程，促进经济发展方式的变革。如果规划得到有效执行，中国完全能够在经济转型和城镇化探索中取得成功。

拉迪：这个过程中也有令人担心之处。许多中国人认为，只要快速城镇化，就能保持经济的高速增长，这一想法是很危险的。用城镇化拉动经济增长的前提，是城里有就业机会，有对劳动力的需求。城镇化会让大量农村人口进入城镇，但如果他们找不到自己的位置，就不可能促进经济增长。我个人认为，中国的城镇化为农村人口提供的成熟的发展机会还不多。我甚至觉得，一种可能的前景是，中国城镇化的步伐在将来会放缓。所以，千万不要把城镇化当做刺激经济发展的万能药。

环球人物杂志：那么，在城镇化过程中需要注意防范哪些风险？

斯宾塞：与城镇化的推进并行的，是相应的经济增长空间和就业保障。如果没有这些条件，人们盲目涌入都市，就会导致贫困、高犯罪率、拥堵、环境污染等问题。

拉迪：在我看来，改革停滞是最大的风险。如果中国的改革推进不下去，配套问题处理不好，城镇化就要半途而废。现在，中国政府要推进城镇化，一个主要的任务就是调整经济发展方式，解决当前一些紧迫问题，如房地产。在中国所处的经济阶段，有20%的城市家庭拥有两套或两套以上房产，这是极不正常的。

环球人物杂志：还要完成哪些其他的配套改革呢？

黄育川：我认为一是改革户籍制度；二是建立更为稳健的地方政府财政收入来源。其中需要强调的是，中国必须放开户籍制度，以增强劳动力的流动性。从目前来看，户籍制度和控制人口流动限制了中国城镇化的脚步，如果没有这些限制，中国的城镇化率估计已经达到60%以上，而不是目前的52%。如果有更多政策的支持，到2030年，中国的城镇化率可能达到80%，与今天韩国的水平相当。

斯宾塞：需要配套推进的改革很多，包括建设公开透明的土地使用权交易市场，妥善规划城市空间，注重城市生活质量，等等。现在中国要先解决一些与民生相关的问题，比如基础设施建设，特别是公共交通系统，必须做好规划和投资。这些工作做好了，城镇化才能水到渠成。

拉迪：金融市场也要跟上。要允许人民币利率有更大的灵活性，让市场力量发挥更大作用；同时增强汇率弹性，进一步减少对外汇市场的人为干预；在生产消费领域，要推进价格改革，特别是能源价格改革，不要对制造业有这么大的补贴。目前，制造业消耗了中国2/3的能源、3/4的电力，而中国的发电厂和炼油厂却在亏损。资本和能源等生产要素的使用者得到了很多补贴，这扭曲了资源配置，导致了中国职工工资总体水平的低增长。由于廉价的资本和能源价格，制造业相对于服务业来说得到的补贴更多。因此，中国近些年来企业利润占GDP的比重在上升，工资水平增长缓慢。所有这些都是中国面临的风险。如果不更快、更大幅度地推进政策调整，未来中国的经济增长率可能会有很大幅度的下滑。

环球人物杂志：在城镇化过程中，肯定会有很多人急功近利，那么，如何克服城镇化过程中难以避免的建设项目的冲动？

斯宾塞：控制投资，这比较有效。一定要避免或减少低效的投资，这样可以让许多不必要的项目不要上马。要达到这个目标，可以让公共政策、决策更加合理化、透明化，规避投资风险；另一方面，要通过竞争和更有效的机制，来改变国有企业的运行环境，让国有企业的投资和生产行为更加有章可循，进而掌握经济的发展脉搏。

环球人物杂志：在城镇化过程中，政府应该扮演什么样的角色？

黄育川：这是一个双向的问题。在一些领域，政府要撤出，以激发经济效率的提升和创新，保持经济可持续增长；在另一些方面，政府要干预，敢于承担更多责任，比如提供可靠的公共服务和监管体系，分离国有企业的所有权和经营责任，向私营部门开放一些以往的垄断领域，等等。从更广的范围上看，政府要强化财政体系，确保政府有足够的资源提供社会服务，保证在城镇化过程中不会出现新的社会不平等。

关键把握城镇化的核心

国内有分析认为，上面提到的风险已经初露端倪，如果把握不好城镇化的核心，发展速度过快很可能导致城镇化偏离健康轨道，这是摆在中国政府面前的关键问题。

首先是待遇公平。目前，中国的城镇化率名义上较高，达到了51.27%，但在被统计为城镇人口的人群中，有2亿多农民工，占到城镇化率的17%。现在这部分人在城市并不能完全享受到社会公共服务。一些企业吸纳大量进城人员，主要目的是获取廉价劳动力，同时又力图逃避对他们的公共服务和社会保障责任。这使得城市更多地成为一个赚钱的中转站，户籍、 福利制度往往与“被城镇化的人”无关，他们的收入也比从事相同劳动的城市居民要少10%40%。这使得“城市里的农民”可能成为未来中国新的贫困人口。从这个意义上讲，乡村的贫困人口并没有消失，只是转移到城市中去了。

其次是均衡发展。中国城镇化的目标是实现“以城带镇”的发展模式，要使中心城市有较强的集聚和辐射带动能力，而不是像现在这样，只有北上广等几个大城市高速、集中发展。

第三是可持续发展。目前迫切需要解决的问题之一是，中国的城镇化如何才能避免“房地产化”。在很多地方，城镇化已经沦为刺激经济、吸引投资的手段和工具，急功近利的发展模式亟待扭转。在未来，各级政府应有效地利用土地，改善市政规划和管理；在产业发展方向上，人口密集的大城市不应发展高污染的工业，而应重点发展知识密集型、贴近消费者的服务业等，以确保经济的可持续发展。

在采访结束时，黄育川向环球人物杂志记者总结了决定中国城镇化成败的三大关键问题：第一，城镇化能否带动社会各个行业生产率的提高，让穷人和富人、农村人和城市人都能得到益处；第二，城镇化能否以财政上可持续的方式来实现；第三，中国能否避免其他一些亚洲大都市人口过度密集导致的“城市病”。显然，中国政府在制定城镇化的发展规划时，必须让这些问题得到肯定的回答。