城镇化规划两会后出台 发展重点在县镇级

近日有媒体报道称，全国城镇化工作会议正在积极筹备，城镇化发展总体纲要《全国促进城镇化健康发展规划 (2011~2020年)》(下称《规划》)已经编制完成，即将对外发布。

“目前还没最后确定什么时间召开会议。”一位参与《规划》编制的人士告诉《第一财经日报》，目前《规划》应该已经编制完成并上报，有望在今年两会后出台。

另一位熟悉《规划》的知情人士说，全国城镇化工作会议最快也要到两会之后才能召开，开这个会议要拿出一些具体的方案，比如已经编制完成的《规划》，目前仍在征询意见中。

《规划》或两会后出台

消息称，《规划》由国家发改委牵头，包括国土资源部、住建部等在内的十多个部委共同参与编制。《规划》将涉及全国20多个城市群、180多个地级以上城市和1万多个城镇的建设。中国人民大学经济学院区域与城市经济研究所所长孙久文说，《规划》估计在两会之后出台，内容可能和全国主题功能区规划比较接近。

前述熟悉《规划》的人士说《规划》在征询过程中有很多不同的意见，“规划本身还不够成熟，仍需要讨论和商量。” 他认为，《规划》应该体现新型城市化理念，即集约、智能、低碳、绿色的理念，解决农民工进城、市民化等问题。

国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成也认为，目前城镇化过程中最大的挑战还是农民工进城问题，虽然中国城镇化率已达到51%，但若以享受城市公共服务的户籍人口计算，仅有36%左右，剩余15%左右的农村进城人口只是在城市里打工，统计为城市人口，但并没有享受到和市民一样的公共服务和社会保障，是“半城市化”。

肖金成对本报说，只有解决好进城农民工的市民化问题，才能将人口从农村转移出来，土地才可能进一步集中，农业集约化以及农民收入才有可能提高。“这是一个系统工程，主要矛盾在城市，不在农村。”

但要解决进城民工的市民化问题并非易事。过去城镇化主要是地方政府层面的推动，尽管在城市扩张方面取得不少成绩，但在涉及深层次的户籍改革、农民工市民化等方面，进展甚微。2012年8月，媒体曾披露，国家城镇化专题调研组在全国不同城市调研发现，“户改几乎遭遇所有市长的反对”。户籍制度改革直接与教育、社保、医疗等诸多福利挂钩。“他们希望年轻的在这里干活，年龄大的回去，不想解决这部分人市民化问题。”对此，肖金成认为，国家应该出台相应的、强有力的政策配套和制度供给。

县改区迎热潮？

在城镇化热潮下，地方城市的扩张热情亦随之高涨。例如兰州的削山造城，部分沿海城市的填海造城、海滨新区建设等；不少地方对撤县建区也热情高涨。

2012年12月，清远市清新县撤县设区获批，设立清远市清新区，以原清新县的行政区域为清新区的行政区域。据不完全统计，目前全国酝酿撤县设区的地方多达数十个。

有专家认为，对一些辖区人口、城市产业已经完全融入城市的郊县而言，撤县建区是必要的。但对部分远郊县和经济关联度不大的县来说，撤县建区只是为了扩大城市经济统计规模。在部分地方实行省管县之后，地级市政府担心所属县脱离自己的控制，出于这种目的，很多地方掀起了县改区的热潮。

国家行政学院公共行政教研室主任竹立家说，根据调研，一些距离地级市较远、自身特色经济较为突出且有辐射带动作用的县，改为市辖区后很多权限收归市里，这些县变成了“半级政府”，城市的整体规划、经济发展定位、基础设施建设和历史特色等都受到了限制，从而制约了自身发展。“改为区之后很多地方的自身内在生长动力也随之弱化。”

根据民政部统计，全国市辖区数量从2000年的787个增至2011年的857个，县级市从400个降到369个。一些百强县如顺德市、南海市、锡山市、吴江市等已相继变为市辖区。而广东增城市、湖南长沙县、四川双流县等全国各区域发达县市也将变区。

“过去十多年，地级市发展速度很快，发展过程中吸附了周围一些优秀县的发展能量，并把一部分县（市）改为区，以前县改市的方向就转为县改区。”竹立家说，大规模的县改区会造成资源过度向中心城市集中，而缺乏合理的城市等级体系，农村现代化所需要的资源也将十分有限。

竹立家说，中国是个巨型大国，农业和农村十分重要，必须保留相当数量的农村人口，县级政府机构是农业发展的一个重要保障。

相比而言，县改市、镇改市更有利于强化农村地区和农业的发展。

日前浙江正争取国家在浙江率先开展撤镇设市试点，将条件具备的镇升格为小城市。按照计划，首批入选的27个实力强、人口多、城区面积大的中心镇将有望变成镇级市。

“将来城镇化的重点应该在县城、城关镇和重点镇，这是一个大的方向。”北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀认为。