沃尔沃环境奖得主白雪梅：解决城乡流动人口福利对中国城市化至关重要

“城市化可以说是我们这个时代最大的社会变革之一。”2018年沃尔沃环境奖得主白雪梅说，中国以前所未有的速度实现的城市化，可能是历史上最伟大的人类安置实验。

从1978年到2017年，中国的常住人口城镇化率从17.9％增加到58.5%，城市化增速超越了任何一个经济体。比较而言，发达国家平均城市化速度是一年提高0.33%，低收入国家只能提高1点几个百分点，而过去的40年，中国的城市化速度为3.15%。

这是工业化国家任何一个历史时期都不曾有过的速度。而硬币的另一面，是日益严峻的环境问题。粗放式的发展模式造成了资源的浪费与枯竭，空气、土壤与水污染的困境与危机在中国不断凸显。发展与环保的矛盾从未消失，城市化与生态环境的协调成为中国难以避免的挑战。

创立于1988年的沃尔沃环境奖，现已成为全世界最负盛名的环保类奖项之一，每年都会颁发给在环境和可持续发展领域作出卓越贡献的科研工作者。 2018年沃尔沃环境奖获得者澳籍华裔学者白雪梅是该奖项建立30年来的第二位华人获奖者，第一位是中国冰川研究学者秦大河。她研究工作的核心是如何在建设城市时采取正确的举措，以实现经济与环境可持续发展。她重点关注东亚城市发展，在2014年于《自然》杂志上发表的评论中，她指出，目前中国在城市化政策上面临的挑战主要集中在土地、人口和环境三大方面。

日前，围绕中国的城市化路径、面临的环境问题，界面新闻专访了2018年沃尔沃环境奖获得者、澳大利亚国立大学城市环境与人类生态学教授白雪梅。

2018沃尔沃环境奖获奖者白雪梅

界面新闻：过去40年，中国的经济与城市化以惊人的速度增长，但同时也导致了空气、河流和土壤的污染。在城市化发展的某一阶段，牺牲环境是不是一个必然的事情？

白雪梅：我们过去也做了一些研究，来看城市环境问题和经济发展之间的关系，当时提出了一个城市环境演变规律的概念。城市在发展的过程当中会遇到各种不同的问题，首先是与贫困相关的问题，在城市化比较低的发展阶段可能没有比较好的基础设施。

等发展到工业化时期，又面临一些工业污染，如水污染、空气污染的问题。再下一个阶段，则会与消费有关，比如二氧化碳的排放、交通拥堵这些与高消费水平相关的问题。最终我们是希望这些问题克服以后，进入到生态城市的阶段。

很多发达国家已经经历了这些问题，在他们的历史上，这几个阶段是一个循序渐进的过程，一个问题解决掉，下一个问题过来。但是现在的发展中国家，尤其是像中国，是很多问题是一起过来，必须面临很多问题同时发生的挑战。

另一个角度来讲，并不是每个城市都必须经历这样的阶段，遵循同样的模式，发展中国家跳跃式的发展也是一种机遇。也不能说城市化的发展过程中牺牲环境是一个必然的事情，但是若想避免也非常困难。

界面新闻：中国的城市化过程相对于其他国家，有哪些特殊性？

白雪梅：我觉得中国城市化最大的特殊性就在于动态的过程，在很短的时间内经历了发达国家上百年所经历的。这个过程是非常动态的，比如说政府决定做什么样的事情，会很快带来变化。不同城市也都在各自探索自己的发展路径，很多事情在发生，结果也可以在短时间内看到。从研究的视角来看，中国城市化应该说是独一无二的，动态过程是其他地方无法比拟的，非常有意思的案例。

界面新闻：目前中国的城市与环境中，哪些问题是目前比较突出或者比较严峻的问题？

白雪梅：我觉得中国当前比较突出的问题是与工业有关的污染还没有彻底解决，比如能源供应所带来的空气污染，或者是二氧化碳的排放。在内地很多城市还是严重的问题。另外现在很多大城市也开始出现了一些贫困者聚集的地方，也是需要关注的。

界面新闻：您提到过中国的城市化将面临土地、人口和环境三大政策挑战，他们分别是如何体现的？

白雪梅：根据此前2014年的数据，在过去十年中，中国城市的建设用地面积增长了78.5%，而城市人口的只增长了46%。中国农村的快速城市化与地方政府对土地财政的依赖度逐年增高息息相关，几年前有过统计，2012年土地财政约占地方政府收入的70%。从2005年至2011年，土地财政增加了六倍。

大约一半的城市增长是以牺牲耕地为代价的，这也引发了对粮食安全的担忧。为了遏制农业用地的流失，政府制定了严格的规定，要求城市通过在其他地方获得相同数量的耕地，或减少用于农村住房的土地面积，来抵消城市化占用的土地。

这些政策的效果有限，在某些情况下可能还有不利后果。在极度寻找非农业用地的过程中，城市开垦了湿地和湖泊，并改造了原始山脉。与此同时，很多土地没有得到有效利用，城市的注意力迅速转移到下一个开发项目。

城市化也需要考虑如何把来大城市务工的人口纳入到城市中。目前，估计有数亿农民工无法通过户籍制度融入城市社区，没办法获得城市居民的社会保障。农民工来到城市之后，城市也没有为他们提供应有的归属感，于是他们还是会回到村庄盖房子。虽然农村人口比城市人口规模小，但农村住宅用地增长迅速。从占地的角度来看，农村建设用地的扩张实际上比城市还快，这并不是原来的城市化的战略目的。

如何解决城乡流动人口的福利，包括就业、医疗和子女教育，是个至关重要的问题，不仅涉及到城乡流动人口的及社会保障，同样关乎如何更好地规划和发展农村用地。这是个非常大的挑战，城市建设必须把这个问题当成一个重要问题，而并不是当成负担。这是整个城市化战略的一部分，可能现在很少有城市意识到了这一点。

界面新闻：关于环境污染，库兹涅茨曲线说，当经济发展达到一定水平，到达某个临界点或称“拐点”以后，环境污染也会逐渐减缓，这个规律是普遍存在的吗？对于中国来讲，“拐点”大概会出现在什么时候？

白雪梅：环境库兹涅茨曲线本身在学术中也有很多争议，很多人说这个并不存在，说很多情况下环境问题类似接力棒一样，一个阶段过去之后进入到下一个，并不是曲线。不过，从发达国家的经验来看，在城市与环境的层面上库兹涅茨曲线看起来还是存在的。

那么这个“拐点”出现在哪儿呢，有些人说是人均国民收入达到8000美元，也有些人说是1万美元。但是我觉得这个环境与经济的“拐点”，实际上是出现在，从政府、企业，一直到公众，整个社会下决心彻底治理环境的时候，而并非要用国民收入来衡量。

这里边就涉及到一个谁来当领头羊的问题，有政府、企业、公众。从发达国家的经验来看，由公众参与来推动政府立法，建立环境方面的法规，之后公众和政府一起来监督企业遵守，可能是一个比较普遍的模式。一旦这种情况出现的时候，库兹涅茨的“拐点”就会出现。在中国政府的作用可能要大一些，这几年政府也做了很多环境治理的事情，制定了很多法规，可能是监督和执行会是一个挑战。

界面新闻：近两年中国通过保卫战的政策方式治理空气污染和水污染，可否理解为拐点将至？

白雪梅：中国在环境上的政策干预，实际上早些年也一直在做，而且做了很多事情。比如说20世纪90年代就曾领导淮海水污染治理的战役，清理污染严重的河流。

界面新闻：不过淮河治理似乎成效不是很显著，今年淮河流域又发生泄洪污染事件。

白雪梅：我觉得此前很多环境治理，其实并没能把公众参与推动起来。企业因为本身是要赚钱，如果没有一个比较好的监督机制，很难让要求所有的污染企业都去遵守这个法规。而好的监督机制需要把公众参与真正发动起来，事情可能就会不一样，但现在还没有真正做到。如果只靠政府，只靠一个执法机构，长期治理环境不是那么容易的事情。

界面新闻：提升公众意识和公众参与也不是一朝一夕可以完成的事情？

白雪梅：这个倒不一定，有时候公众的改变实际上是非常快的事情，就是需要某个契机。比如说在日本，有一个城市叫北九州市，公众意识的改变，就源于非常小的一个家庭主妇小组。

当时北九州市面临空气污染，一些家庭主妇把衣服晾在外面，收回来是黑的。她们非常担心孩子的健康，也开始认真收集证据，调查污染与孩子生病请假的关系。当时她们的丈夫都在这些污染企业工作，老板就说，你们吃我的饭，就得忍耐环境污染，但家庭主妇们喊出“工业发展不能以人为代价”，还拍摄了一部《我们需要蓝天》的纪录片，促使企业和政府部门开始对污染采取措施。后来更多人加入进来，促使日本仔1967年通过了第一个保护环境的法律。

所以说有时候公众意见的转变并不是需要很长时间，可能更需要一个契机，需要一些起到带头作用的人或者组织，促使公众更多参与，改变环境保护的意识，进而推动立法，影响到企业。

界面新闻：在中国很多靠工业发展起来的城市，不仅仅面临污染，其实资源枯竭后的转型与发展也是难题，很多城市也在探索，这个问题出路会在哪里？

白雪梅：这些资源型的城市建立的时候靠的就是比较单一的产业，资源枯竭以后如果没有探索到一个适合的路径去转型，某种意义上城市面临收缩可能在所难免。在国内我们习惯了扩张型的城市，此前很少会想到有一些城市可能也会面临收缩。实际上在国外也有这样很多类似情况出现，欧洲很多城市现在也是在收缩，而不是扩张。不过每个城市会有自己的路径，也很难说会有什么放之四海皆准的做法。

界面新闻：现在也有些新的城市转型概念，比如低碳城市和智慧城市，您如何看待这些规划？

白雪梅：低碳城市在国内会是一个非常重要的概念，也是需要实践的概念。虽然我们经常说中国是发展中国家，人均碳排放比美国或者是澳大利亚低很多，但是中国现在的快速发展和消费水平的快速增长，也需要探索一个低碳的发展路径。不过智慧城市可以说是盲目追随概念，因为这个听起来比较好听，但是具体到底意味着什么还需要研究。现在很多层面上，所谓的智慧城市，实际上是把信息放到IT的平台上去，到底怎么去做这个事情，怎么来让这个平台为可持续发展来服务，还有待探索。

界面新闻：可持续化的城市与环境，需要什么样的治理思路？

白雪梅：城市是一个以人为主的复杂系统，城市治理要与经济发展模式、土地开发利用政策、粮食安全、生态环保等问题挂起钩来，用系统的理念来考虑。各个部门也是有机联系在一起的。比如说我是交通部门，在关心交通的同时，还应该考虑到比如整个城市绿地的布局跟交通有什么样的关系，居民的健康和交通又是怎样的关系，他们之间总是有非常复杂、多样的联系。

所以在城市治理中，各部门之间一定要认识到这种有机的关联，并在这种基础上来规划和决策。这其中需要科学家的参与、公众的参与，而不仅仅是决策者的制定。

此外，除了横向的各部门之间的联系之外，也需要比较长远的视角，无论国内还是国外都，市长的任期有一定的时间，但在这期间做的决策对城市的影响可能是长远的，需要有一个机制鼓励他们去考虑更长远的规划和更广域的联系，现在还是很缺少这个。

中国的城市发展，其实不仅仅是中国自己的问题，很多发展中国家也在关注中国的城市发展，希望从中学到一些经验。所以我觉得中国的城市也要有领头羊的意识，中国的城市也是可以起到这种领头羊的作用的。

消息来源：沃尔沃

责任编辑：Sherry