能源领域推广PPP模式 配网投资放开将成焦点

4月13日，国家能源局下发《关于在能源领域积极推广政府和社会资本合作模式的通知》（国能法改〔2016〕96号，下称96号文）。文件提出，能源领域推广PPP主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目，包括但不局限于下列三类项目：电力及新能源类项目、石油和天然气类项目、煤炭类项目。其中第一类项目中明确提到了“供电/城市配电网建设改造、农村电网改造升级、资产界面清晰的输电项目、微电网建设改造、智能电网项目”等，根据去年7月31日出台的《配电网建设改造行动计划（2015-2020年）》（下称《行动计划》），“十三五”期间配电网建设改造投资不低于2万亿元。随着新一轮电改拉开序幕，“逐步放开增量配电投资业务”成为各类资本关注的焦点，此次96号文的出台对于加速电改进程也有重大意义。

一配网投资将成为地方政府公共服务范畴

电网输配电环节具有自然垄断属性，为避免重复投资与资源浪费，在输配售不分的体制下，《电力法》等法规明确了一个营业区只能有一个供电营业机构的原则，不会存在配电网经营权竞争问题。2002年以后，我国形成了国家电网、南方电网与若干地方电网分区垄断的格局，除了少数地区外，地方政府极少有参与配网投资的“权力”与职责。

电改9号文提出的“放开两头、管住中间”，“逐步向符合条件的市场主体放开增量配电投资业务”，《行动计划》提出“各省（区、市）政府要按照‘统筹协调、因地制宜、突出重点、合理适用’的原则，结合各地实际需求和电价承受能力……制定本省（区、市）配电网建设改造实施方案”，96号文提出“各级能源主管部门应根据国家发展改革委、财政部关于PPP工作的相关管理办法组织项目实施”，这一改革部署将打破现有利益格局，其隐含的深层意义在于将原属中央权限范围内的电网投资职责下放到地方政府，即提供电网服务也将成为地方政府提供的公共服务范畴。受到经济下行压力和地方经济转型驱动发展的要求影响，地方政府在本轮电力体制改革中也成为改革“急先锋”，迫切希望配电网投资体制改革能够给地方带来降低电价、拉动投资的作用。

二配网投资高度契合PPP模式适用范围

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发改委等部门25号令）第二条规定了PPP模式适用于“能源”领域。从政策文件层面看，国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）指出“PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目（包括供电等市政设施）”；财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号）对适用PPP模式的项目做了特征描述，其第六条规定：投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。96号文进一步明确将“供电/城市配电网建设改造等项目”列入PPP实施范围。

从目前售电侧改革实践来看，放开的配电网投资项目是具有良好投资回报的优质项目。例如，重庆地区选择的是支柱产业和战略新兴产业的重点项目聚集区（如两江新区、长寿经开区、万州经开区等），这些项目选择PPP方式并不会不合理的增加财政的负担，这也符合财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)关于推广PPP模式的目的所在。

三财政补贴与合理商业模式的结合决定了配电网PPP的落地

对于配电网PPP项目，96号文仅提出“农村电网改造升级”属于财政倾斜项目，对于城市电网PPP补贴政策未予明确。“电力要先行”——这意味着电力发展要一定程度上优先于社会经济发展；对于配电网建设而言，这一矛盾尤为突出：在城镇化起步阶段（尚未形成基础负荷之时），配电网就需要投资建设；投资人需要忍受几年甚至是更长时间的低投资回报。因此，投资人在签署协议时往往需要对财政补贴（保底电量）作出合同约定，需要政府给予财政补贴。财政扶着配电网走多久、多远，都有待于各具体项目协商确定。

《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）明确提出：“将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等，按照国家统一的会计制度进行核算，纳入年度预算、中期财政规划，在政府财务报告中进行反映和管理，并向本级人大或其常委会报告”，因此，投资人可以用合同方式将项目运营补贴纳入财政预算作为政府方的义务。

实际上，作为具有垄断性的公用事业，国家对配网价格（输配电价）改革的总体思路是严格监管垄断企业的收益，采取“准许成本+准许收益”价格监管模式。其中，准许收益是吸引社会资本投资的重要因素（当然，应鼓励投资人通过创新商业模式，提供增值服务的方式获取综合性收益）。只有保证投资合理收益，才能真正吸引到社会资本，破除配网投资领域目前电网公司一家独大的局面。

责任编辑：Keyi