2014年两会前瞻：中国经济领域开啃硬骨头

2014年是全面深化改革元年。习近平主席前不久接受俄罗斯记者采访时表示，“中国改革已进入深水区，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头”。即将召开的全国“两会”，承载着人们对深化改革的期待。中国经济领域还有哪些难啃的“硬骨头”？如何深化改革才能取得新突破？经济增速会否下滑至下行区间？如何应对美联储量化宽松规模“瘦身”？在“两会”即将召开之际，证券时报记者就此问题采访了时报专家委员会成员。

1、加快转变政府职能是

一块最难啃的骨头

推动深化改革，要从加快转变政府职能入手

政府从过去“越位”的地方退出，着手准备从正面清单管理向负面清单管理转变的根本性改革

全面深化改革就是要改变各相关生产要素对经济增长的贡献率

证券时报记者：自中央全面深化改革领导小组成立以来，地方全面深化改革领导小组也陆续成立。随着中央地方改革最顶层机构搭建完成，“深改”大幕有望相继启动，您认为当前“深改”最应从哪里入手？中国经济领域还有哪些需要啃的“硬骨头”？

范剑平：就经济体制改革而言，处理好市场与政府的关系是核心。2014年，最关键的是政府从过去“越位”的地方退出，在进一步简政放权、取消更多行政审批事项的同时，要开始着手准备从正面清单管理向负面清单管理转变的根本性改革。理清各级政府和各个政府部门的权力清单，分清哪些是负面清单管理制度下政府仍然要保留的行政权力，哪些是需要交给市场、企业、社会中介组织的权力，列出政府“越位”的权力退出的时间表。

政府对金融机构的隐性担保应当尽快退出，让有些违约风险释放。在利率市场化改革初期，由于有些违约风险没有暴露，出现不少高收益产品的高风险特征没有被市场充分认识，以为高收益产品具有无风险收益率，不管稳健型还是激进型投资者都片面追求高收益，银行存款等低风险产品由于利率较低而被抛弃，全社会整体利率水平居高不下甚至有继续上升之势，实体经济难以承受如此高的融资成本，加大经济下行压力；同时，金融系统性风险进一步积累，银行存款长时间持续流失甚至可能使商业银行保支付都会出现流动性困难。

高培勇：综合评估各方面的改革因素，在全面深化改革中，加快转变政府职能是一场硬仗，也是一块最难啃的骨头。而在这方面，我们实际面临着从“事”入手还是由“钱”入手来转变政府职能两种选择。相对于各级政府之间和各个政府部门之间的权力归属和利益分配关系而言，有关“事”的方面即行政体制的调整，对其的触动是直接的、正面的，有关“钱”的方面即财税体制的调整，对其的触动则是间接的、迂回的。显然，前者实施的难度较大，遇到的阻力因素较多。后者实施的难度和阻力，通常会弱于前者。以财税体制改革为突破口，顺势而上，有助于迂回地逼近政府职能格局的调整目标，进而推动包括经济、政治、文化、社会、生态文明以及党的建设制度在内的全面改革。

潘建成：从经济发展的角度看，全面深化改革就是要改变各相关生产要素对经济增长的贡献率。长期以来，经济的快速增长主要靠资本、劳动和资源的贡献，即所谓粗放的增长模式，带来的问题是资源的过度消耗、环境的恶化、收入差距的扩大以及低质量的产出。改变这一现象的关键是提高全要素生产率对经济增长的贡献率，即通过促进城镇化、信息化等结构升级，通过制度变革更充分发挥市场配置资源的效率，通过技术创新提高单位生产要素的产出效率，来优化资源配置，使得同样的投入获得更多的产出。

其中一个核心问题，就是要反思为什么长期以来粗放的模式难以改变？这与地方政府之间的竞争不无关联。由于长期以来国内生产总值(GDP)增速是地方官员业绩考核中的重要指标，因此地方政府对推动加快经济增长速度有很强的动力。而通过传统要素如资本、土地等资源来推动增长远远比通过改革和创新来推动增长见效快，后者不仅见效慢，而且困难多、阻力大、风险高，同时考虑到地方领导相对较短的任期，以致地方政府通过提高全要素生产率推动经济增长的动力不足。

因此，推动深化改革，要从加快转变政府职能入手，尤其是完善发展成果考核评价体系，切实纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向。一方面要从关注对GDP这一类流量指标的考核转为综合考虑投入与产出、数量与质量的社会存量财富变化情况，比如地方政府资产负债表，以及环境经济核算指标等等；另一方面要在考核中充分尊重辖区民众的意见，通过社情民意调查了解老百姓对收入、社保、环境以及社会秩序等多方面的满意程度，使地方政府的努力方向与改革、经济转型的方向一致。

滕泰：应当从解除对人口、土地、资本、技术、制度五大财富源泉的长期供给抑制入手。具体而言即放开计划生育政策和户籍管制，促成直接和间接人口红利的释放；明确土地产权关系，降低交易费用，推动土地流转进程，释放土地的财富潜能；打破金融垄断壁垒，减少金融抑制，降低融资成本；进行教育制度改革，为产业结构升级提供坚实的人才储备；推动制度改革，理顺政府和市场的关系，该由市场完成的职能应尽快交给市场。只有做到以上五点才能使改革红利得到充分释放。

马晓河：政府积极推进改革，加大改革开放步伐；强化民生和基础设施建设，推进产业结构调整升级，打造经济升级版；积极推进新型城镇化，将人的城镇化放在重要位置等都有利于经济增长。但是，反腐倡廉、八项规定对政府消费、公款消费和楼堂馆所投资可能会造成抑制，房地产调控、化解产能过剩、大气污染防治会使经济下行压力继续加大。

2、财税体制等三大改革

有望年内取得新突破

金融改革、财税体制改革、国企改革三项改革亟待年内取得突破

今年可从将全部政府收支纳入“统一”的预算笼子入手，将其视作能否触动政府部门既得利益的试金石

推进发改委转型、国资委重新定位、资本市场监管转型三大改革

证券时报记者：今年是深化改革启动之年，您认为，今年改革会在哪些领域取得新突破？

高培勇：目前看，最大、最难啃的硬骨头还在于政府部门的既得利益。比如，从1998年开始的费改税改革和2003年部署的实行全口径预算管理改革，至今已经过去十几年，但效果令人沮丧。在2010年以后，表面上已经通过改革将全部政府收支纳入预算管理，形成了公共财政预算、政府基金预算、社会保险基金预算和国有资本预算四类预算格局。但实质上，四类预算中只有第一类预算需经过人大审批，可以在政府层面统筹，其他预算几乎都是既不需要通过审批，也不能统筹，在一定程度上成为相关部门的“私房钱”。

这是一块硬骨头。故而，今年可从将全部政府收支纳入“统一”的预算笼子入手，将其视作能否触动政府部门既得利益的试金石。

贾康：“现代财政制度”的建立及其所关联的深化财税改革任务，是匹配于我国建设现代国家、现代社会的“伟大民族复兴”宏伟蓝图的，我们亟须将其落实到一套以“现代性”为取向的“路线图与时间表”的状态上，相关的要点，至少应包括以下几方面：

首先应强调，必须充分肯定我国于1994年推出“分税制”配套改革的基本制度成果，并加以巩固和提升。所以，在大思路上要合乎实际、“对症下药”地以分税制在省以下的实际贯彻落实为重点，设计可行的深化改革方案。逐步推进“乡财县管”和“省直管县”两个层面的“扁平化”改革，把财政的实体层次减少到三级，使省以下的分税制由无解变有解。

必须以合理界定各级政府职能即“事权与支出责任相适应”为始发环节，构建“一级政权，有一级合理事权，呼应一级合理财权，配置一级合理税基，进而形成一级规范、完整、透明的现代意义的预算，并配之以一级产权和一级举债权”的三级分税分级、上下贯通的财政体制，加上中央、省两级自上而下的以“因素法”为主的转移支付和必要的“生态补偿”式的地区间横向转移支付。

地方债的阳光化制度建设(包括规范的地方公债和市政债)应当在今后若干年间迈出较大步伐，以阳光融资置换替代风险不易防控、绩效水平不够高的地方隐性负债。同时应大力推进公私合作伙伴关系(PPP)概念下的机制创新，以政策引导和经济契约方式，拉动民间资本、国内外社会财力进入基础设施、公共工程和公共服务领域，实现各方主体优势互补、风险共担、利益共享、绩效提升的“多赢”。

滕泰：2014年是改革的起步之年，其重点和难点在于打破既有的管制与垄断，以及推动经济结构转型升级。就今年而言，一是如何改变金融抑制，有效降低实际利率，化解金融风险；二是财税体制改革；三是国企改革。以上三项改革亟待今年内取得突破。

朱中一：完善制度、深化改革将是今年政府部门的重要工作，具体到房地产行业，“深改”包括健全符合国情的住房保障和供应体系，加强棚户区改造和城中村改造，探索共有产权房制度。随着“单独二胎”政策的推进，建议适时推出支持合理性改善住房的政策。建立全社会房产、信用等基础数据统一平台，制定《不动产登记条例》，加快房地产税立法并适时推进改革。鉴于当前地区市场差异性明显，建议将选择部分热点城市扩大试点和立法结合起来，同时，在部分三、四线城市和中小城市加快户籍制度改革，以稳定市场预期，缓解不同城市在供求方面的矛盾。

积极稳妥地推进土地制度改革和试点，逐步建立城乡统一的建设用地市场。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值分配机制，盘活存量土地，完善土地收储制度。积极推进房地产金融的改革，既要创新金融产品，提高房地产企业直接投融资比例，又要防范金融风险；研究建立住宅政策性金融机构和公开规范的住房公积金制度。修改“商品房预(销)售合同”，加强对市场和中介的监管，规范房地产交易行为。

刘纪鹏：我国在2014年经济领域的硬骨头应在以下三方面进行突破：正确处理市场无形之手和政府有形之手的关系，在发展中国市场经济过程中，在遵守市场在资源配置中起决定性作用的同时，要削减政府对微观经济的行政干预，政府职能的市场化转型至关重要。在此过程中，发改委的转型首当其冲，这是决定行政管理体制改革的关键。中国三十年来改革改的就是计划经济体制，然而，计划经济的最后一座堡垒就是发改委(计委)，却始终未实现转型，并在过去十年中还出现了旧体制的复制和倒退，原因是在不拆庙的基础上简单裁撤香火。未来改革在削减发改委职能的同时，必须将撤香火和撤庙同时推进。因此，建议将国家发改委改为国家规划总署。

中国的市场经济体制有两个基本特征，一是要遵循市场经济职能，履行裁判员职能；二是要保留国家队，政府履行教练员职能。后一职能应由国资委实现。目前国资委不仅当教练，还成了出资人的代表，直接下场踢球。在2014年中国的改革中必须对国资委重新定位，让其退出所有者职能，履行统一监管者职能，把所有者职能交给国有资本运营公司来实现。这一使命是2014年的第二件重要任务。

中国的资本市场不仅是中国政治经济的晴雨表，也是国民经济健康成长的主战场，也是中国和平崛起的资本基础。然而，这些年来中国股市表现不尽如人意，监管制度自身存在一些问题。股市一方面不能充分满足中小企业的融资需求，另一方面存在着严重的三高问题，少数人暴富，这都是监管制度自身存在的问题。要解决问题，首先要处理好证监会和交易所在推进注册制改革过程中的作用和关系，证监会应放弃审批回归监管，交易所本身也要打破垄断，担负起发行制度、上市制度改革责任主体的重任。同时2014年应积极开展发行人教育的主题推广，从过去的投资者教育转变为发行人教育。后续再进而开展发行制度的改革，出台大股东减持股民保护政策，以及在发行中限制第一大股东持股比例方面等都应该有所突破。

3、经济增速存在下滑可能

但空间有限

当前经济面临的挑战是长期积累的问题和风险能否切实得到化解

最大风险来自于投资，即基建、房地产和企业厂房设备三大类投资的显著下滑

外部环境略好于去年但对出口贡献有限

为了实现7.5%的经济增长，一定的刺激政策可能是需要的

证券时报记者：去年末召开的中央经济工作会议将2014年经济增长的预期目标再次定为7.5%左右，近日有些经济学家对今年中国经济形势作出较为悲观的预期，您怎么看待今年的经济走势？经济增速会不会下滑到下行区间？假如经济出现失速，是否应该出台必要的刺激政策？您如何看待今年我们面临的外部经济环境？怎样才能让出口这驾“马车”在马年跑得更快？

范剑平：2014年虽然经济增长速度会在潜在增长率的下方运作一段时间，但中国经济增长速度不会持续下降，经济仍然有8%左右的潜在增长率。

中国的高储蓄率可以保证继续保持投资增长，这仍然是拉动中国经济的第一个因素，这保证了我们未来经济的增长速度不会一下子掉到中速；第二个因素是中国人口众多和地域发展差距所带来的发展机会；第三个因素则是改革红利将带来发展的巨大潜力，抵消和冲淡了人口红利减弱的影响。

马晓河：今年我国经济在本轮周期底部将温和前行，总体增长动力不强。从1-2月的部分数据看，当前投资在高位放缓，消费在遇到春节增长也低于往年，出口形势稍有好转，制造业PMI连续两月下行，也预示着工业增长可能要放缓。第一季度经济增长速度可能要明显低于去年第四季度。可以预见，2014年我国经济增速可能低于上年，动力来自基础设施投资。财政支出会继续快速增长，货币投放速度趋向中性，消费稳定增长，投资高位趋缓，出口平稳增长，通胀将处于温和回升状态。

潘建成：从经济运行的先行指标看，2013年四季度企业景气调查显示工业、建筑业、批发零售贸易业和IT服务业四季度的订货(或签订合同)处于“正常水平”或“高于正常水平”的企业比重分别为82.4%、78.8%、83.5%和88.9%，分别比三季度高1.7、3.1、1.8和2个百分点，四季度工业企业的出口订单情况也好于前三个季度，表明当前国内外市场需求是平稳的。调查结果还显示，企业的投资意愿基本平稳，投资增长预期波动不大。最新的消费者信心调查显示，2014年1月消费者信心指数为101.1，处于景气区间，与去年四季度相比变化不大，表明消费形势平稳。综合来看，在我国经济增长的基本面没有大的变化的背景下，经济增长或许可能会因国内外一些不确定因素影响有所波动，但不存在大的下滑风险。

事实上，当前经济面临的挑战主要不是经济增长失速，而是长期积累的问题和风险能否切实得到化解，包括产能过剩问题、地方债务风险问题，以及真正改变粗放的增长模式问题。如若因为过度关注经济增长的短期波动而出台不适当的刺激政策，可能会贻误改革和转型的战略时机。

陈道富：今年的经济增长并不乐观，要达到7.5%的目标，难度很大。从需求端来看，虽然国际经济形势略好于去年，但仍存在不确定性，世界经济增长对中国出口的带动作用有所减弱。消费较为稳定，但考虑到收入和政府行为的变化，今年仍存在一定的下行压力。不论是基础设施投资、房地产投资，还是制造业投资，都有下行压力。如果政策维持不变，经济增速存在下滑到下行区间的可能性。

房地产的分化已经较为明显，三四线城市供过于求的矛盾较为突出，一线城市和部分二线城市还存在一定的价格上涨压力。由于市场融资成本的上升，银行已普遍不把房地产消费贷款作为优先支持对象。加上社会上对三四线城市房地产市场风险的担忧，民间融资环境的紧缩，房地产获取资金的能力有所下降。

为了实现7.5%的经济增长，一定的刺激政策可能是需要的。当然，有必要重新思考保持7.5%经济增长的必要性，以及经济失速的原因。如果由于经济结构发生调整，出现经济增长失速，则有必要通过必要的货币和财政政策，为经济结构的调整提供良好的环境。但如果是经济正常下行，则在采取经济刺激措施时，需要高度谨慎。

滕泰：2014年中国经济面临的最大风险来自于投资，即基建、房地产和企业厂房设备三大类投资的显著下滑。首先看企业厂房设备，由于高利率的挤压，大量实业企业开始压缩投资，转向高利贷或类高利贷业务，因此企业投资增速2014年持续放缓可能性较高。其次是房地产，在影子银行调控升级的政策背景下，房地产融资渠道进一步受限，迫使房地产投资增速回落，而房价的整体走弱更将加剧这一趋势。最后是基建，由于中央政府决定在2014年淡化地方GDP考核并将着手防控地方债务风险，地方政府基建投资积极性势必减退，基建投资下滑幅度将远超市场预期。因此，在多因素叠加的背景之下，投资下滑的幅度可能超出大部分研究机构的预测。为应对投资下滑风险，应尽快转变金融调控方式，减少金融对投资的抑制。

马晓河：从国际看，外部环境似有好转。美欧日发达国家经济形势向好。欧元区有望实现弱增长，但债务恶化和通缩风险不容忽视；日本在安倍“三把剑”(超宽松的量化货币政策、养老金入市、办经济特区)刺激下经济增长会延续下去；美国私人消费稍有抬头、房地产开始复苏、制造业回流都使经济向好。但美国在2013年购买了1.02万亿美元债券后，量化宽松政策(QE)开始转向，从2014年1月开始美联储每月购买债券规模减少100亿美元，2月开始购债规模减少200亿美元。这既可能给本身经济复苏带来影响，也给全球金融市场带来震荡。新兴经济体包括阿根廷、巴西、俄罗斯、土耳其、泰国等经济下行压力较大，在增长放缓、美收紧货币后资本加剧外流、本币贬值三重叠加下，金融乃至实体经济危机已隐约可见。

陈道富：美国仍处于缓慢复苏之中，但对世界的带动作用不如上世纪90年代。欧洲的经济增长有所平稳，但缺乏后劲。日本经济增长可能存在波动。新兴市场国家不时受到国际热钱流动的冲击，不稳定性增强。从总体上看，今年的外部环境略好于去年，但对我国出口的贡献有限。

滕泰：欧美经济目前已经呈现出比较明显的复苏势头，这有助于2014年中国出口贸易的回暖。不过随着众多与中国存在出口贸易竞争关系的新兴市场国家法定货币贬值幅度的扩大，中国传统的优势出口行业也将受到一定程度挑战。加快国内产业转型升级，尽快推动东盟合作及新丝绸之路贸易。

4、着眼国内 加快推进

金融市场改革

我国具有制定适应国内经济金融环境的财政货币政策的主动权

随着QE规模的缩减和美国经济复苏的开始，应借机将压在中国经济头上的高利率这座大山搬走

证券时报记者：有分析认为，美联储量化宽松规模还会进一步瘦身。在这种大环境下，我国的货币政策和财政政策是否应该相机做出调整？如何进一步推进金融市场改革、加快完善人民币汇率形成机制？

陈道富：我国当前的货币政策和财政政策是在美联储已明确削减量化宽松的货币规模环境下确定的，对这些因素应已有充分考虑。事实上，虽然美国退出QE对全球，特别是对部分新兴市场国家有较大影响，但是对我国的直接影响还是有限的。去年底和今年初，仍观察到大量资金流入国内。宏观政策的调整，还是需要直接面对我国经济、金融环境可能的现实变化，更应着眼于国内。

从国际环境来看，虽然存在美联储退出QE的风险，但由于美欧等发达经济体仍未找到足够强大的经济增长动力，其他新兴市场国家面临的问题较大，应对能力有限。因此，相对而言，我国虽然面临的问题也不少，但仍存在较强的应对能力，并且已是国际市场上不可忽视的经济体，国际资金对我国仍有一定的信心。事实上，我国已成为美国等国制定货币政策等宏观政策时，不得不考虑的因素，我国具有制定适应国内经济金融环境的财政货币政策的主动权，并在一定程度上影响其他国家货币政策的选择时点和力度。

进一步推进金融市场改革，关键是真正发挥市场作用。市场的核心作用，是资源的优化配置，即市场应具有足够的纪律，使得资源能在更广范围、更深程度上优化配置。当前普遍存在的刚性兑付，导致市场的甄别功能受到严重制约。风险和无风险资产相混淆，使得利率的资源配置功能受到破坏，推升了社会的利率水平，挤出了边际企业的合理资金需求。另一方面，转型过程中的不规范竞争，特别是跨业补贴导致垄断力量在不同行业渗透，也影响了市场的运行逻辑。金融市场化改革，不是简单的放开价格和管制，而是要逐步优化市场准入管理，让市场纪律真正发挥作用。

刘纪鹏：2014年将是美国经济出现明显复苏的一年，而围绕这一形势，美联储制定的量化宽松政策将会有较大改变。从目前预测看，美联储的量化宽松政策将进一步退出，在今年底前后，量化宽松政策将全部退出。这意味着随着量宽政策结束，美国将进入新的加息阶段，这与美国经济形势超乎寻常的好转密切相关。如果美国QE政策退出，并存在加息的可能，美元就会较大幅度升值，人民币面临贬值，中国的房地产和股市等都会面临资金外逃的压力，并且外逃资金短期内不会回流。因此，中国的财政政策和货币政策都应做出相应调整，加速财政和金融体制改革。

就金融体制改革而言，必须要加速打破目前的银行垄断体制，尽快采取两项措施：

一是大规模发展民营银行。以一年500家的速度，在未来5年内，成立2500家专为中小企业服务的民营股份制银行，在上市通道上，深交所也应提供便利，“栽下梧桐树，引来金凤凰”。二是大力发展互联网金融，互联网金融对打破垄断有决定性作用，应大力扶植。不仅是互联网金融，还要允许工业企业开办厂办金融、厂办银行，允许汽车、电器等大宗消费类企业办金融，允许大型的商业连锁如京东国美等，发展电商金融。三管齐下，打破垄断。

这样利率市场化问题迎刃而解，同时相应的存款保险制度、商业银行破产制度也应推出并在制度上完善。

最后，对于人民币汇率制度，目前来看我国外汇储备比较高，还没有明显进入人民币贬值时期，鉴于中国经济形势下滑明显，美国复苏，局面复杂，在此时探索汇率的放开，只宜从上海自贸区起步，同时加强监管、检查和跟踪，控制资本外流的节奏。总之，2014年不是汇率制度完全放开的年度，应慎之又慎。

滕泰：随着QE规模的缩减和美国经济复苏的开始，美元指数年内维持稳中偏强格局基本是大概率事件，这将一定程度上有助于遏制人民币升值的长期势头，那么热钱流入的速度和规模都有可能下降。结合炒作资金退潮的趋势，有关部门应当借机将压在中国经济头上的高利率这座大山搬走，放松近年来持续多轮紧缩的银根，降低实体经济融资成本。此外，还应当借助正式开设上海自贸区的契机来建立正式的人民币离岸及在岸清算机制，为未来人民币浮动汇率进一步改革做好充分的准备。

此外，改革与宏观调控政策必须有效配合。以利率市场化改革为例，国内外经验表明，选择在宽松的货币环境下推动利率市场化改革，利率必然下行；相反，选择在紧缩的货币环境下推动利率市场化改革，利率必然上行，结果与改革的初衷南辕北辙。有时候，改革措施是一副好药，但是如果政策不配套，好药也可能变成毒药。

范剑平：解决利率过高问题，决不能用央行放松银根总量来调节供求的常规办法，目前从社会融资总量和广义货币增速看还存在问题，唯一的出路是打破政府隐性担保潜规则，让有些违约由市场自己解决，用事实教育投资者“高收益高风险、低收益低风险”的市场经济基本常识，让投资者偏好分化归位，稳健型投资者从盲目追求高收益的队列中退出来，社会平均利率水平才可能稳定甚至回落。

马晓河：在坚持积极的财政政策与稳健的货币政策基础上，今后宏观调控应坚持相机抉择的方针，比如当市场流动性偏紧时，可以适时调低存款准备金率；继续加大对中小企业的支持，鼓励他们积极转型；另外，宏观政策还要将重点向增加私人消费方面倾斜，比如提高机关事业单位职工工资水平，支持企业随劳动生产率提高增加个人工资，加大财政对低收入人群转移支付力度，适当提高城乡基本社会保障标准，将个人所得税起征点从目前的3500元进一步提高到5000元等等。

责任编辑：Eason