分税制改革破冰 央地税收财权将重构

日历翻到2013年，启动已满周年的营业税改征增值税改革的路线已经清晰。

按照现有思路，营改增将有序扩大试点，适时将邮电通信、铁路运输、建筑安装等行业纳入，并根据中央和地方财力，逐步扩大到全国。

营改增，就是一个简单的营业税改增值税吗？在中国社科院财贸所所长高培勇眼里，营改增充满了魅力，这项改革就像潘多拉的盒子，一旦被打开，完全可能引发一场重大的财税体制以及经济社会体制改革。

营改增的推进是一大盘棋，牵扯到中央和地方税收分成、地方新增税种的开辟，以及机构和人员的变动。与之相对应，“财权与事权相匹配”或“财力与事权相匹配”的分税制原则，有了重新审视其布局的必要，以国地税分设为特点的现行税收征管格局、中央和地方财税和行政关系则都将面临调整和改革。

营改增“疾走”

按照国务院副总理李克强的说法，推进营改增是深化财税体制改革的“重头戏”，也是以结构性减税促进稳增长、调结构的“关键点”。

十二五时期营改增将推广至全国。事实上，早在2012年1月1日上海率先启动改革之时，不少业界人士就已经意识到，改革将不止局限于上海一地。

“理论上增值税扩围长期在某个地区试点的可能性不大。”一位财税部门官员对记者表示。由于增值税实行以票控税，增值税进项抵扣需要增值税发票，一些地区的企业能够开具增值税发票而别的地区不能，就会形成税负不公。

随后一年，营改增在9个省市和3个计划单列市迅速铺开。

上海先行先试，紧邻的苏州首先坐不住了。因为离上海地理接近，当地的企业性质和规模也与上海类似，没有试点的苏州地区税负比试点的上海税负就要高。这种情况下，如果苏州不尽快推进营改增，企业很可能迁往税负更轻的上海，于是早在2012年2月，江苏就开始启动相关的调研和前期准备工作。

在中国政法大学教授施正文看来，中央经济工作会议提出2013年继续实施积极的财政政策，深化结构性减税政策，无论是从减税规模还是改革重点来看，营改增都是重头戏。不仅因为营改增本身会推进，更重要的是营改增的改革会触动现有的中央地方分税制度 ，从而可能引发新的重大财税体制的变革。

触动央地关系

快速推进的营改增不可避免带来财税体制的变化。

按照财政部财科所副所长刘尚希的解读，营改增看似仅涉两个税种，即增值税扩大范围和营业税退出，实际上却牵动了整个财税体制。从体制的角度观察，营改增是一个事关财税体制全局的重大改革。

在目前的营改增试点改革中，“收入分配关系不变”原则加上试点行业只是九大类缴纳营业税企业中的一小部分，暂时还不会影响地方政府特别是地税部门的地位。但是，一旦按照现有路径全国推开，影响就会扩大到全国范围，涉及所有行业，地税部门的征缴范围和地方财政收入的分成都将变成改革不得不面对的问题。

按照现有改革方案，一旦营改增，原本归地税系统征收的营业税变成国税系统征收的增值税，地税第一大税种全部成为营业税后，地税的去留将成为问题。

江苏地税系统的一位工作人员告诉《华夏时报》记者，在当地营改增过程中，国税比较主动，如果将营业税全部改成增值税，地税真的就没有存在的必要了，“我们的工作就是收点费了。”

施正文也对记者表示，随着营改增的深入，地税部门征管范围会越来越小，国税、地税合并的改革是水到渠成的事。

分税制破冰

更深远的影响，是现有分税体制的变化。

高培勇认为，营业税作为地方第一大税种逐渐被增值税取代，现行的分税制可能在归属关系发生变化之后做出调整，增值税分享体制被打破，势必对1994年以来的分税制格局提出新的改革要求。

高培勇还指出，营业税全部改增值税后，地方政府几乎没有主体税了，而政府要有独立的收入来源，寻求收支平衡，就必然要重建地方税种。

施正文感觉，2013年房产税改革试点扩大的可能性很大，而这一逻辑下，中央和地方的税收分成关系和财力事权分配关系都将面临重构。

刘尚希甚至为营改增全面实施后的分税制改革提供了多种路径选择。

他认为，如果近两年营改增在全国推行，可考虑增值税的分享比例保持不变，或在调整的同时，对其他共享税种同时进行调整，例如在企业所得税、个人所得税中扩大地方的分享比例，或者把个人所得税完全划归地方税，同时调整企业所得税的分享比例。也可以统筹考虑各个税种，重新划分中央与地方的财权，重新设定中央税与地方税。

如果税制改革在近两年有较大进展，可以考虑实行营改增的同时对其他税种一并改革，据此再考虑财权划分。如消费税、资源税、环境税、房产税等都有改革的空间和增收的潜力。如此进一步完善税制，调整中央与地方之间的财权划分才有扎实的基础。

刘尚希认为，一个影响范围较小的改革建议，是对增值税的分享比例进行调整，中央比例下调，地方分享比例上调，具体比例依据测算数据来确定，以不影响地方既得利益为基本原则。

如果改革更为全面，就需要把属于全民所有的公共资源、资产也纳入中央与地方之间的财权划分范围，把税权、费权、产权作为完整财权综合考虑，彻底调整中央与地方的财权划分范围、划分方式。同时，对中央与地方事权划分也进行调整，使广义财权、事权的划分改革同步推进。

责任编辑：Leon