万亿规模资本布局特色小镇 政企合作探路PPP模式

在一系列政策的支持下，特色小镇站在了风口。

5月25日，聚焦雄安·中国新区经济及特色小镇高端总裁峰会在北京拉开帷幕。峰会围绕新经济、新模式、特色小镇落地实操、京津冀一体化等重要议题全面解读雄安新区新政、新产业、新机遇、新城镇等。

当前，各地知名企业及政府大规模布局特色小镇。北京市百亿重金打造42个特色小镇，河北将投资2000亿元建设100个特色小镇，马云天猫小镇也已落户北京。

自2016年下半年开始，关于特色小镇的利好政策接连而出，全国各地纷纷响应，各路企业也争相抢滩小镇市场，有房企计划投资金额高达9000亿元。

在热闹的背后，特色小镇的开发问题也逐渐浮出水面。各地发展水平高度分化，同质化严重，甚至演变为“形象工程”。更为严峻的是，有房企以发展特色小镇的名义行房地产开发之实，形成大量新的房地产库存，也出现了“房地产小镇”的市场怪相。

值得关注的是，在特色小镇开发模式的探索上，PPP模式为多数企业热捧，在PPP模式逐步成熟、资产证券化落地等利好的多重背景下，PPP模式或将成为推动特色小镇建设的加速器。

小镇开发迎政策风口

2016年7月，住建部、国家发改委、财政部联合发布《关于开展特色小城镇培育工作的通知》，计划到2020年培育1000个左右各具特色、富有活力的小镇。随后，相关部门又接连发布建设指导、首批名单、千企千镇工程、金融支持等相关文件，特色小镇的全国化建设路径逐渐明朗。

其中，有关特色小镇的政策支持和资源倾斜最受关注。住建部先后联合了农业银行、国家开发银行，为建设特色小镇提供政策性和开发性的金融支持。

在政策东风的推动之下，全国各地很快拉开了建设特色小镇的序幕。记者梳理发现，四川、安徽、辽宁、福建、海南、重庆、北京等多个地区相继发布了发展规划，其中江苏、广东、广西、河北、山东、湖南、新疆均拟建100个特色小镇，包括了科技、金融、健康、休闲、文化等小镇类型。此外，在用地规划、专项资金、融资创新、产业发展、人才引进、综合服务等方面，特色小镇的开发运营可享受多重政策扶持。

值得关注的是，特色小镇的政策春风以及万亿市场规模也吸引了不少企业争相布局。其中，面临升级转型的房企来势尤为迅猛，纷纷涉足特色小镇或加码开发投资力度。

去年8月，销售规模突飞猛进的碧桂园率先吹响了进军特色小镇的号角。其计划在5年内投资千亿元建设多个智慧生态科技小镇，主要选址一线城市周边和强二线城市的30~80公里重要区域。据了解，碧桂园已成功布局5个科技小镇，其中3个将于今年动工建设，而且还将新增15个科技小镇项目。今年5月中旬，碧桂园首个科技小镇已在惠州潼湖正式动工。

同年11月，产业“老兵”华夏幸福首次发布特色小镇发展战略，称未来三年将在环北京区域、沿长江经济带以及珠三角区域等大城市、核心城市的内部以及周边布局100座特色小镇，产业类型主要围绕科技、健康、财富、文创四大主题。

时代地产的特色小镇计划亦挥动大手笔。2016年底，时代地产正式启动了“时代未来小镇战略”，其董事会主席岑钊雄宣布，未来5年内时代地产将从珠三角区域起步，投资30个“未来小镇”项目，总投资金额约9000亿元。查阅其2016年财报发现，时代地产已和广州、佛山、中山、东莞等地方政府签订了若干合作开发小镇的框架性协议。而位于佛山南海的全球创客小镇项目已签约多家品牌企业，将在2017年全面开工。

此外，，绿城、绿地、融创、华侨城、雅居乐、阳光城、国瑞置业等企业在特色小镇方面均有新的动作。其中，绿地把特色小镇模式纳入2017年发展战略，将重点选择有大城市购买力溢出效应、有产业导入支撑的一二线重点城市远郊及周边，围绕智慧健康城、文化旅游城投资特色小镇大盘项目，从而形成开发模型和产品系列。华侨城股份公司总裁王晓雯则称，将与政府、城镇和社会资本广泛合作，构建100座具有中国传统民俗文化特色的小镇。

避免“圈地运动”

值得注意的是，在开发投资浪潮背后，特色小镇的开发问题也开始逐渐凸显。

据新华社近期调研结果表明，当前各地开发特色小镇依然处于起步阶段，地区间的发展水平也呈现出高度分化。而且，部分地区仍以工业园区、产业集聚区的传统思维开展特色小镇建设，对产业、文化、社区等多种功能的融合考虑不足。

另外，也有特色小镇的建设演变为“任务工程”“形象工程”。除不具备产业基础之外，也有核心产业不突出、项目细碎化、开发运营主体缺失等问题。

在今年全国两会期间，全国政协委员、泰禾集团董事长黄其森指出，目前全国各地的特色小镇建设同质化问题较为严重。他认为，特色小镇如果失去特色，就容易出现千镇一面、千村一面的现象。

尤为引人关注的是，特色小镇变身房地产小镇的现象并不鲜见。行业人士指出，有些地方政府与房企相互迎合，大力推广特色小镇概念，使得当地产生了大量新的房地产库存。另外，在城市地价高涨的背景下，一些房企以开发特色小镇的名义拿下大面积的便宜土地侧重房地产开发，与政府建设特色小镇的初衷相背离。

此外，国家城市和小城镇改革发展中心理事长、首席经济学家李铁指出，政府要摆正位置，坚持引导服务的角色。同时，要防范房地产成为特色小镇建设的主导方式，炒作倾向值得注意。他认为，特色小镇形成产业集聚、人才引进后，房地产开发商才可以建造住宅作为配套服务，否则又会走入传统城市发展的老路。

对于房地产在特色小镇建设上的诸多问题，中国房地产协会原副会长朱中一认为，特色小镇并非一个简单的项目开发，主要由政府引导、市场推动。“所以这不单单是企业的问题，政府方面也有相关责任。”

同时，朱中一认为，特色小镇拥有政策支持、资源倾斜等多重利好，企业响应政策号召跟进开发也是理所当然，是否存在跟风现象，要以企业有没有一窝蜂盲目进入市场为判定依据。“特色小镇是我国新型城镇化的重要课题，企业涉足特色小镇，要理解其本身内涵，同时要考量在开发运营方面是否具备一定的综合能力。”

政府与社会资本“共赢”

对于企业而言，建设特色小镇面临着资金投入大、回收周期长的巨大挑战，选取何种开发模式十分关键。

查阅获悉，在政府关于特色小镇的一系列措施里，已明确了政府引导、企业主体、市场化运作的创建模式，在融资创新方面，文件提出了采用政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务、机制评审等模式，以推动项目落地。

有研究报告认为，从目前来看，在特色小镇建设中采用PPP模式具备了必要性和可行性。具体来说，该模式能够有效地综合使用财政资金和社会资本，弥补特色小镇资金缺口，丰富资金来源。此外，政府和社会资本可以发挥自身优势在项目的不同阶段管控相应风险，降低和分散风险，提高特色小镇建设的效率。

此外，一些企业关于特色小镇PPP模式的创新案例也得到了业界的认可。在公开活动上，清华大学中国新型城镇化研究院城乡规划研究中心主任王强举例称，阿里巴巴和华夏幸福在参与特色小镇的建设和运营时，采用了把长期的较低收益的PPP项目和短期的中等或者高收益的PPP项目结合的方式，“这是一个创新点，值得进一步推广”。

事实上，华夏幸福开启特色小镇战略之后，其执行总裁叶珺就曾明确表示，华夏幸福将会把已有的PPP模式经验引入特色小镇的开发之中，探索特色小镇PPP模式。

对于正在着手打造的南京空港会展小镇，叶珺称，这是华夏幸福第一个应该也是全国第一个以PPP模式来开发建设和运营的特色小镇项目。据了解，该项目总投资金额高达80亿元，开发建设资金由华夏幸福投入，将采用PPP模式进行全持有运营。

克而瑞研究中心研究员沈晓玲表示，总体来看，将PPP模式引入特色小镇开发是一件很好的尝试。“在PPP项目的运作中，政府实际扮演的是一个委托者的身份，而企业则占据项目主导运营及决策的地位。这种模式，对于政府而言，可以提高基础建设及公共服务的效率，从而获得经济的稳定增长。”

同时，沈晓玲也认为，在企业方面，通过参与PPP项目，除了项目本身的回报收益外，还可获得多种利好资源，包括进入城市核心区域、获取优质的基建、公共服务项目及项目附加的优先开发资格等。

“在特色小镇运作的过程中，政府和企业要分工明确，而且开发历时较长，将考验政府和企业之间的信任度。”沈晓玲指出。

值得一提的是，随着PPP模式逐步成熟、资产证券化正式落地以及政企合作的深化，特色小镇PPP模式有了更多的保障。

财政部PPP中心数据显示，截至2016年12月末，全国入库项目共计11260个，投资额13.5万亿元。落地率为31.6%，比9月末的26%提升了5.1%。另一方面，在国家发改委与中国证监会去年底宣称推进PPP项目资产证券化后，不到两个月，就有项目正式落地。

而对于社会资本所担心的政府契约精神，国务院总理李克强在2017年政府工作报告中也已明确指出，要深化政府和社会资本合作，完善相关价格、税费等优惠政策，政府要带头讲诚信，决不能随意改变约定，决不能“新官不理旧账”。

责任编辑：Jefon