城镇化发展规划上半年或出台 城市群引领布局

以人为核心推进新型城镇化

新型城镇化，“人”是最重要的因素，必须抓紧相关领域的改革破题

如何积极稳妥推进城镇化建设正在成为召开中的全国两会焦点。国家发改委主任张平在十二届全国人大一次会议记者招待会上表示，目前国家发展改革委正在会同有关部门编制中国城镇化发展规划，如果顺利，上半年就有可能出台。

时间相较于之前“两会之后出台”的预期有所延后，权威人士分析认为，规划将为2011到2020年中国这一发展关键期的城镇化发展方向提供指引，因此各个环节都非常慎重，在制定过程中，国家发改委牵头十余部委奔赴各省区市进行了多轮调研。

同时，相关部门正在研究制定促进城镇化发展政策意见，需要协调多部门意见，目前来看，还需要进一步协调，权威人士透露。

十八大报告对我国城镇化提出了新的要求。上述人士指出，城镇化的核心是以人为本，要有序推进农业转移人口市民化，解决半城镇化问题，实现新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展。

作为牵头部门的牵头人，国家发改委分管规划工作的副主任徐宪平表示，城镇化发展规划的编制思路正遵循于此，“以人口城镇化为核心、以城市群为主体形态、以综合承载能力为支撑、以完善体制机制为保障”。

针对“一段时间一些地方大兴土木，把城镇化等同于上项目，依然走城市规模扩张老路”做法，中央层面的政策制定更加明确，“城镇化的关键是提高城镇化质量，造福百姓和富裕农民。走集约、节能、生态的新路，着力提高内在承载力，不能人为造城”，权威人士指出。

户籍管理改革突破

尽管国家层面的总体规划仍在制定之中，但地方的城镇化工作已经在积极推进中。据悉，全国省市一级大多成立了由多个部门负责人组成的推进城镇化协调小组。

相关部委的工作也在积极推进。为有序推进农业转移人口市民化，逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口。目前，公安部正着手多项工作，加快户籍制度改革步伐。

其中包括，推动中等城市进一步降低落户门槛，有序放开落户限制；小城市和小城镇放开落户限制；特大城市和大城市进一步完善落户政策，合理控制规模。逐步实施居住证制度。

一直以来，户籍管理制度、土地管理制度等方面的改革滞后，严重制约了生产要素在城乡之间的合理流动和优化配置，影响了城镇化的健康有序发展。

突出的表现是，我国城镇化率2011年为51.3%，但其中包括了规模达1.59亿在城市工作半年以上、户籍在农村的农民工及随迁人口。这部分人口并未真正融入城镇，不是真正意义上的城镇居民。我国按户籍计算的城镇化率只有35%左右，远低于世界银行统计的中等收入国家平均48.5%的水平。

因此，下一步，要以人口城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化和基本公共服务均等化，不断提升城镇居民生活品质。徐宪平认为，同时，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，逐步解决农民工及其随迁家属落户城镇问题，努力实现义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗、最低生活保障、保障性住房等覆盖城镇常住人口。

进行与户籍制度相配套的制度改革，弱化直至消解城市户口的附加利益，正是户籍制度改革的难点所在。国家行政学院经济学部主任张占斌认为，但必须啃下这块“硬骨头”。

城市群引领空间布局

“未来我国国土开发空间基本格局不会改变”，现代化建设速度不会放慢，保障粮食安全、生态安全的要求也不可能降低，工业农业争地、城镇农村争地、生活生产生态争地不断加剧。“土地资源紧约束的局面将更加凸显”，国土资源部副部长胡存智指出。

因此，如何合理安排城镇人口的空间分布成为下一步城镇化发展质量的重大问题。

人均耕地仅为世界平均水平的40%，宜居土地只占陆地国土面积的19%，人均淡水资源占有量仅为世界平均水平的25%，人均石油、天然气可采储量仅为世界平均水平的7%。这一基本国情决定了我国只能走资源集约节约发展的城镇化道路。

“从国际经验来看，大城市主导的城市群方兴未艾，城镇人口向大城市集聚，这是一个新趋势”，徐宪平表示。这也是制定中的中国城镇化发展规划的主体思路之一，以城市群带动大中小城市和小城镇协调发展，通过城镇建设用地与人口挂钩，优化布局和形态，合理安排人口空间分布。完善城市规模结构，合理控制超大特大城市，继续发展大城市，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇、卫星城、有专业特色的城镇。

着力推进形成城市群是此次城镇化发展规划的突出“特点”。具体来看，就是按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，以大城市为依托，以中小城市为重点，形成辐射作用大的城市群。优化提升环渤海、长三角、珠三角三个特大城市群，逐步形成长江中游、成渝、中原等国家重点开发区域的新城市群，形成带动全国经济发展的增长极，增强对内对外辐射能力。

其中的重点，徐宪平表示，在于全面提升东部城市群发展水平，在中西部资源环境承载能力较强的地区培育壮大新的城市群。

另一方面，中国人民大学教授彭真怀表示，我国现有建制镇(含县城所在地城关镇)接近2万个，人口多，地域大，是国家政权的神经末梢。从国情出发，城镇化不能忽视这些“神经末梢”的作用与影响。这些镇综合实力增强了，就可以成为城乡和工农连接的纽带，成为农村社会公共品的提供基地和服务载体，直接体现小康社会的总体水平。

不容回避的是，我国的小城镇建设正在面临困境。基础设施建设和基本公共服务严重匮乏。目前我国还有20%的小城镇无集中供水，86%的小城镇无污水处理设施，小城镇的人均市政公用设施投入仅为城市的20%，加上教育、卫生、文化等公共服务的相对不足，导致了小城镇缺乏吸引力。

改革创新须臾不可离

城镇化蕴含着最大的内需潜力，是现代化建设的载体。但是，权威人士强调，绝不能以牺牲农业和粮食来推动工业化、城镇化，这是必须始终坚持的。

过去30年依靠农村廉价的劳动力、粗放利用土地资源的发展模式、城乡间非均等化的公共服务下的低成本城镇化已经难以持续，必须以工业化、信息化、城镇化、农业现代化为依托，“四化”协调互动，通过产业发展、科技进步和产城融合，实现城乡统筹发展。张占斌认为，在这个过程中，应注重人口、经济、资源和环境相协调，追求可持续的城镇化。

城镇化是一系列公共政策的集合，其健康发展离不开改革创新。下一步，张占斌认为，要深化企业、财税、金融、户籍、土地管理制度、价格等方面的改革，释放发展的巨大潜力和持久动力，最终使人民尤其是广大农民得到实惠。

这些年来在全国先后出现过各种新型城镇化的改革尝试，例如天津模式、成都模式、广东模式以及江苏模式和浙江模式等。专家指出，这些模式具有工业向产业园区集中，农地向集约经营集中，村民向新型社区集中和土地有偿转让使用等共性，有一些做法还对现行制度进行了突破。下一步，应该积极总结经验，指导各地因地制宜，推进城镇化建设步伐。