铁路建设投资融资体制改革已刻不容缓

6月18日，《人民日报》19版刊发题为《铁路引民资 须动“亲儿子”》的文章，直指如今中国铁路“负债高、很缺钱、急筹资”，投融资体制改革已刻不容缓。

上述文章出炉前一个月，5月18日，铁道部对外公布《铁道部关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》(下称《意见》)，提出了推进铁路投融资体制改革等14条举措。随后，铁道部又相继公布了《关于铁路工程项目进入地方公共资源交易市场招投标工作的指导意见》、《铁路产品认证管理办法》等改革配套措施。

不过，《铁路引民资 须动“亲儿子”》一文提到，“此次出台的《意见》并非铁路首次敞开融资大门，应该算是铁路投融资体制改革的延续，是一种量变。”该文同时指出，《意见》出台已满月，市场观望的气氛却越加浓郁。

文章援引内蒙古鄂尔多斯一家煤炭企业的经营管理部经理刘志刚的话说，“这次出台的新政策，又压根儿没提车皮的事儿。运输计划、调度这种核心资源都攥在人家手里时，实质性的改革啥也没有。投资铁路真是要特别谨慎。”

“这次出台的细则有些像中央给的时间紧迫而被迫交卷的感觉。这种‘婚姻’能不能持久美满，恐怕投资者都会谨慎掂量一下。”曾试图涉足铁路却屡屡碰壁的一位浙江投资商告诉《人民日报》记者。

“改革不触及管理体制本质，就有权力寻租的空间，回报就无法合理。它既不愿意动‘亲儿子’的利益，又怎么能让大家甘心情愿地去投钱？”上述浙江投资商说。

在北京交通大学教授赵坚看来，铁道部迄今推出的改革只是微调，铁道部本身的改革最终可能要等到年底，“铁道部改革涉及财政部、人民银行等，是非常复杂和庞大的任务，不是一时半会儿就可以完成的。

而在国家发改委综合运输研究所研究员罗仁坚看来，铁路系统改革是一个非常复杂的问题，“首先需要解决的问题是改革的目标是什么。比如，吸引民间资本进入铁路系统，是想要解决什么问题，是想要借此推动铁路更快发展，还是保证公平公正，或者是想要改善铁路服务质量、安全程度等，这些都是需要考虑清楚的。”

改革成本难题

赵坚认为，当前关于铁道部的改革之所以引发关注，其主要原因是，现在已经到了不得不改的时候了。

“从宏观上说，铁道部改革是中国市场经济体制建设的要求，市场经济体制改革要求政企分开。铁路是国家的大动脉，而目前经济发展中物流运输成本比较高，原本应该由铁路承担的运输任务现在不得不交由公路来完成。铁路问题已经成为制约中国经济发展的一个瓶颈，改革必须进行。”赵坚说。

微观方面，赵坚认为，铁路自身目前有很多问题，包括垄断的问题、发展的问题、效率的问题，最迫切的还有负债压力，所以改革应该也是铁路系统自身的诉求。

但改革牵一发而动全身，推进起来并不容易。据新世纪周刊此前报道，早在原铁道部部长刘志军上任前，学者和铁道部官员在改革的原则上就形成了共识，即按照“政企分开、网运分离、打破垄断、引入竞争”的原则，逐步推进铁路改革。

多年下来，改革并没能取得太多进展。对此，赵坚认为，铁路改革的难点最终会归结到国家和铁路关系上。

“目前政企分开之所以这么难，很重要的一个原因是铁路目前的负债压力很大，现在大约有2.5万亿元的负债，一旦政企分开，这些债务如果由铁路企业承担，那它是会有破产的风险的。而如果不进行改革，民营资本是几乎无法进入铁路的。此外，现在铁路业承担了一些公益性运输，例如运输三农物资以及一些学生票价打折等，一旦政企分开，企业就没有义务需要承担这样的公益运输任务。所以，政企分开的关键，是需要国家进行表态。”赵坚说。

罗仁坚认为，现在需要考虑成本的问题，这包括研究成本，同时改革过程本身也需要大量成本。“这些成本由谁承担，改革由谁来推动，这些都是需要考虑清楚的问题。”

此外，铁路改革还有另一层面的问题，就是打破垄断，进行企业重组。赵坚认为，如果政企分开，成立了运输公司，而全国只有一个总运输公司，那么也没太大区别。“所以，企业重组也是非常必要的环节。”

“我认为，只要有足够的决心，政企分开和打破垄断是可以同时进行的。”赵坚说。

铁道部否认将设三大集团

此前，早报记者从一位不愿透露姓名的研究人士处获悉，包括世界银行(微博)在内的多家智囊机构正在就铁道部未来改革出具方案。

据悉，方案主要围绕两大问题展开：一是解决铁道部的垄断问题，二是继续推进大部制改革。由于铁道部缺席此前的大部制改革，2008年设立的交通运输部管理的范围，并未涵盖铁路。

16日，有专业财经媒体报道，铁道部改革方案将于10月份落定，谋划成立三大集团，分别为投资、建设、运营集团公司，并列举了三大集团成立后的具体负责项目。报道称，铁道部拟将相关业务板块分别注入新公司，对铁路业务运行将不再插手，只负责行业监管和法规政策的制定。

17日，铁道部当即回应予以否认，称该报道纯属谣言。

对此，财新网昨日援引铁道部一位巡视员的话说，该报道所述改革方案不过是之前内部讨论的几种方案之一，鉴于目前铁路改革各方案都没有经过时间的检验，所带来的成效都是预测，缺乏实践依据，目前还没有达成统一意见。

罗仁坚认为，在推动改革之前，进行精心设计是必要的，但也要有长远的目光。例如，需要反思和比较改革后和改革之前的差别，是不是达到了改革的目的。改革之后的一些问题，例如如何运营，如何解决公益运输，如何调控价格，都是需要在推动改革之前就思考清楚的。

“在我看来，推动铁路改革并没有那么难。当初，原铁道部部长刘志军一夜之间撤销所有铁路分局的举措都可以施行，现在的改革还没有触及那一层面。所以，改革是必需的，也是可行的。”这是赵坚的观点。

以争议较多的公益问题为例，《铁路引民资 须动“亲儿子”》一文提出，“实施铁路投融资改革的基础，便是中国铁路网的顶层设计，即在规划阶段引入合理的商业评估机制。”

该文援引中国交通运输协会常务副会长王德荣的话说，“有人认为，铁路是基本公共服务，应该全部由财政拨款建设和维护。也有人说，运输业应该是充分竞争领域，铁路应该像民航、公路一样，完全实行社会融资、商业运营。其实，这两种观点都是‘一刀切’。中国铁路网既要有青藏铁路这样的赔本也要开通的公益性线路，也要有京沪高铁这样具有商业价值的线路，不能一概而论。”

“实施铁路投融资改革的基础，就是在规划阶段引入商业性与公益性的评估机制，市场能解决的，让市场解决；市场不能解决的，由财政兜底。”王德荣说。

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