盛松成等：为什么基建投资能成为稳增长的重要抓手？

基建投资已成为2022年我国稳增长的重要抓手。去年固定资产投资中，房地产、基建和制造业投资分别占24%、25%和32%。制造业投资虽然回暖，但容易受外需扰动。由于疫情的风险，以及由此导致的就业和收入恢复缓慢，消费复苏尚需时日。基建投资的可控性较强，可以在较短时间内推动经济企稳、改善市场预期。

目前我国基建投资有不少项目储备。我国人均基础设施资本存量只有发达国家的20%-30%，且城乡、区域发展差距仍然较大，不应低估我国基础设施建设的潜力。今年地方政府专项债发行前移，同时还有以前年度财政结余资金、政府引导基金、城投债等多种资金来源，基建投资资金也是比较充裕的。

基建投资应配合我国经济转型发展的大方向。新基建与传统基建相结合才能稳住经济基本盘。我国“十四五”规划纲要提出的很多重大项目既涉及新基建，也包括传统基建，两者是相互融合的。2021年12月召开的中央经济工作会议明确提出，要适度超前开展基础设施投资。

应正确认识基建投资在稳增长中的关键作用。基建当然要讲究效益，但是基建的效益不能只看直接的效益，还要看它的带动效益；不能只看它的短期效益，还要看它的长期效益；不能只看它的局部效益，还要看它的全局效益。

今年基建投资增速或达5%以上

根据近期各地政府工作报告中提出的2022年主要经济目标，绝大多数省份将GDP增速目标设定在5.5%至7%之间，其中经济总量位列全国前三甲的广东、江苏、山东均将目标设置在5.5%上下。我国GDP前两年平均增速为5.1%，若今年经济增长5.5%，将比去年提高0.4个百分点。今年出口较难维持前两年的高增长，消费增速也较难大幅提升，投资增长至少需要弥补0.4个百分点的缺口。

我们根据2017年我国固定资产投资额及历年同比增速计算了我国固定资产投资额。这一投资额与GDP中的固定资本形成总额相比，得到2019和2020年固定资本形成占固定资产投资比例分别为57.15%和56.98%，均值为57.07%。据此计算，2021年基建投资固定资本形成至少为87，207.28万亿元，占当年GDP（不变价）的比例至少为8.39%。也就是说，在不考虑乘数效应（基建投资拉动就业、收入和消费等）的情况下，按照不变价计算，基建投资增速每提高1个百分点，将至少带动GDP增速提升0.08个百分点。2022年经济要实现5.5%的增速（即比2021年提高0.4个百分点），基建增速至少应提高至5.4% ，至少比2021年多投资8280亿元。如果考虑出口超预期下行的风险，则需要的基建投资增速将更高。

值得注意的是，固定资产投资中有较大部分是土地出让金，而土地出让金不计入GDP。在基建投资固定资本形成中，由于公用基础设施建设等土地交易成本相对较低，所以上述57.07%的转化比例实际上低估了基建投资对资本形成总额的贡献。据有关研究，2019年湖南省全省土地出让金相关支出1926.7亿元，其中大部分用于征地、拆迁补偿及土地开发。基建相关的土地支出主要包括“城市建设支出”和“农村基础设施建设”两项，合计176.6亿元，占湖南省全部土地出让金相关支出的9.2%。假设全国土地出让金相关支出中用于基建的比例也为9.2%，那么2019年全国土地出让金相关支出中用于基建的是6679.09亿元，仅占当年基建投资规模的4.43%，这一比例显然低于房地产投资和一般制造业投资中的土地支出。

我们模拟了不同转化比例下，今年我国基建投资所需规模。以2017年为基期，计算得到2021年基建投资额为152，814亿元，2021年GDP不变价为1，039，653.9亿元。假设基建投资转化成基建投资固定资本形成额的比例分别为60%、70%和80%，那么今年经济实现5.5%的增速，即比去年提升0.4个百分点，今年基建投资需分别比去年多7924.32亿元、6934.17亿元和6191.56亿元。

基建投资项目储备充足

从项目端看，发改委要求提前申报专项债项目。截至今年2月12日，我国PPP项目投入建设和运营阶段的有1831个，投资额为2.72万亿元；还有总投资额高达8.33万亿元的储备项目有待投入建设运营，其中1641个项目处于必要性和可行性论证阶段，1151个项目处于实施方案审查阶段，3164个项目处于社会资本方遴选阶段。

今年1月10日国务院常务会议指出，加快推进“十四五”规划纲要确定的102项重大工程项目和专项规划重点项目，聚焦“两新一重”新型基础设施、新型城镇化等重大项目和补短板领域有效投资。这些投资包括了新型基础设施建设（以下简称“新基建”）、新型城镇化建设、交通、水利等重大工程建设等。

据有关资料，2020年我国在新基建重点领域投资约达1万亿元。值得注意的是，相较于传统基建，新基建对上下游以及相关产业链的拉动作用更大。例如，5G网络建设对数字经济、信息经济发展的带动效应较强，有利于培育经济新动能。从各省市政府工作报告看，2022年，我国有21个地区将推动5G建设与布局等工作，8个地区明确规划了年内新建5G基站的数量，合计已达约27.6万个。随着新基建在基础设施投资中的占比逐步提升，它将通过上下游联动效应，进一步带动新型制造业和服务业投资。

新型城镇化建设近年来快速推进。“十四五”期间，我国常住人口城镇化率要提高到65%。我国发展不平衡不充分问题仍较突出，城乡、区域发展差距较大，基础设施和民生领域尚有许多薄弱环节，补短板投资空间广阔。据发改委统计，截至今年2月12日，PPP项目投资中，城市基础设施项目多达3031个，投资额达45379亿元。

我国交通运输项目储备也很丰富。城际铁路、市域（郊）铁路建设以及沿边抵边公路建设，城市间高速公路建设，无人驾驶车辆试点应用所需的城市老路改造升级，以及城市轨道交通线建设等，都需要基建投资。“十四五”规划纲要指出，要新增城际铁路和市域（郊）铁路运营里程3000公里，新增城市轨道交通运营里程3000公里，新改建高速公路里程2.5万公里，新增民用运输机场30个以上，推进120 个左右国家物流枢纽建设。

“十四五”规划纲要指出，要加快重大引调水、供水灌溉和防洪减灾等国家水网骨干工程建设。去年我国共有26个省（区、市）遭受洪涝灾害。去年7月份国务院部署加快实施2020-2022年重点推进的150项重大水利工程建设，主要包括防洪减灾、水资源优化配置、灌溉节水供水、水生态保护修复、智慧水利等5大类，工程总投资超过1万亿元。还有农村水利设施建设，我们在这方面欠账不少。农村供水工程维修养护、水资源有效利用，以及城镇污水处理和水生态修复等方面也需要加大基础设施建设。

适度超前开展基础设施投资

适度超前开展基础设施投资是去年12月份中央经济工作会议明确提出的要求。这方面有不少成功经验。例如，中国高铁网络举世瞩目，极大推动了我国经济发展，也改善了人民生活。有大量的研究揭示了我国高铁网络的经济效应，包括高铁通车推动城市间经济协同发展、提高工业企业劳动生产率、改善企业出口结构、促进服务业繁荣等。这些影响超出了人们对基础设施投资的直观感受，也显著提高经济潜在增速。

与国外历经多年形成全国性的基础设施有所不同，中国高铁网络大面积铺开是在短时间内完成的。与长期逐步形成的经济网络相比，短时间内形成一个巨大网络降低了多种交易费用，由此释放的经济潜力也更大。因此，基建投资不能只看直接的效益，还要看它的带动效益；不能只看它的短期效益，还要看它的长期效益；不能只看它的局部效益，还要看它的全局效益。

目前基建投资资金充裕

从资金端看，我国财政连续两年结余。据有关测算，目前有超过5万亿元资金可以预留到以后年份使用。财政部已提前下达今年1.46万亿元专项债额度，并明确今年专项债将重点用于交通基础设施、能源、农林水利、生态环保等9个大方向。今年1月份地方政府债券共计发行6989亿元，比上年同期增长约93%，并且与往年不同的是，其中大部分是新增债券（5837亿元），新增资金将全部用于重大项目投资。1月份新发行的新增债券中有4844亿元专项债，占财政部提前下达额度的三分之一，占1月份发债总额的69%左右。

财政部还明确专项债发行准备工作要“早”，发行时机要“准”，资金使用要“快”。今年地方政府专项债发行比往年大大提前，并能尽快形成实物工作量。不少省份首批重大项目集中开工的时间大幅提前。根据各地发改委披露的信息和公开资料，四川、广西、浙江项目开工较去年提早了2个多月，厦门、江苏、河南、安徽等地也在元旦假期刚一结束就迎来了首批重大项目集中开工。

此外，政府引导基金迎来了新一轮发展。近年来，政府引导基金规模再次攀升。据清科研究数据，自2021年以来，累计有163只政府引导基金先后成立，总目标规模达9806.04亿元。其中，2021年成立150只，数量创2019年以来的新高，目标规模为8667.04亿元。截至目前，各地政府已累计成立1841只政府引导基金，总目标规模突破10万亿元。本轮政府引导基金设立，与一般的政府融资平台的单一层级、单一区域的运作模式不同，具有向下延伸和区域整合的特点。这些自上而下的整合，意味着区域内部不同层级之间、跨区域资源的整合和协调，从而形成优势互补，实现协同发展。

我们建议，受疫情冲击、财政紧张的部分地方政府，可根据地方基建项目发展需要，适当增加中央对地方政府的转移支付，加速财政转移支付资金下拨。也可通过国开行、农发行等机构，为地方政府基建投资提供资金支持。

总而言之，我国基础设施建设仍有较大空间。在科学规划、合理布局、讲求效率的前提下，基础设施投资大有可为，关键是调动中央和地方两个积极性。基建投资能促进经济在较短时间内企稳，并有助于改善市场预期、激发市场主体的积极性，这对今年经济稳增长有着特殊意义。（作者盛松成为中欧国际工商学院教授、中国人民银行调查统计司原司长，龙玉为中欧陆家嘴国际金融研究院研究员，王丹为上海财经大学博士研究生）

（来源：经济参考报）

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